Μια δεύτερη μεξικάνικη επανάσταση;
Η ενεργειακή μεταρρύθμιση και η βορειοαμερικανική ενεργειακή ανεξαρτησία
Pamela K. Starr και Michael C. Camuñez
(Πηγή : http://foreignaffairs.gr/)
Από την ανακήρυξη του προέδρου Enrique Peña Nieto τον Δεκέμβριο του 2012, το Μεξικό έχει θέσει σε εφαρμογή μια σειρά μεταρρυθμίσεων που θα μπορούσαν να αλλάξουν για πάντα την διακυβέρνηση και την ανταγωνιστικότητα της οικονομίας τού Μεξικού.
Αυτές περιλαμβάνουν νέους κανόνες για την ενίσχυση της διαφάνειας στην διακυβέρνηση, την μεταρρύθμιση της πρωτοβάθμιας εκπαίδευσης, την επέκταση της πρόσβασης σε πιστώσεις και την ενθάρρυνση του ανταγωνισμού με βάση τους κανόνες τής αγοράς με την προώθηση επενδύσεων και την ενίσχυση των ρυθμιστικών Αρχών. Αλλά το αδιαφιλονίκητο επίκεντρο της νομοθεσίας είναι η ενεργειακή μεταρρύθμιση.
Δεν είναι υπερβολή να αποκληθεί επαναστατική η ενεργειακή μεταρρύθμιση του Μεξικού. Θα σπάσει το μονοπώλιο της Pemex, της κρατικής εταιρείας πετρελαίου και, για πρώτη φορά σε πάνω από μισό αιώνα, θα επιτρέπονται ξένες ιδιωτικές επενδύσεις σχεδόν σε κάθε γωνιά τής μεξικανικής αγοράς ενέργειας. Μια τέτοια μεταρρύθμιση υπόσχεται να αναζωογονήσει την μεξικανική βιομηχανία πετρελαίου, πιθανώς οδηγώντας σε μείωση του κόστους παραγωγής ενέργειας και σε σημαντική οικονομική ανάπτυξη. Και αυτό είναι μόνο η αρχή. Η δέσμη των ενεργειακών μεταρρυθμίσεων περιέχει επίσης τρία βασικά στοιχεία - γενικώς αγνοημένα από τον πρόσφατο σχολιασμό - που μπορούν κάλλιστα να σηματοδοτήσουν αλλαγές στη μεξικανική οικονομία, σε κάθε κομμάτι τους τόσο μετασχηματιστικές όπως ήταν η Μεξικανική Επανάσταση σχεδόν πριν από έναν αιώνα.
Ο αναδιαρθρωμένος τομέας ενέργειας, παρά την ανοικτότητά του, θα εξακολουθεί να είναι σε μεγάλο βαθμό σύμφωνος με το πνεύμα τής Επανάστασης του Μεξικού: Το κράτος θα συνεχίσει να διαχειρίζεται τις βασικές πτυχές τής αγοράς ενέργειας, και η Pemex θα εξακολουθεί να είναι ο κυρίαρχος παίκτης στον τομέα. Αλλά, η προθυμία τού Μεξικού να ξεκινήσει μια βαθιά αναδιάρθρωση του ενεργειακού τομέα αποκαλύπτει ότι η χώρα συνεχίζει την μεταμόρφωσή της σε έναν ολοένα και με περισσότερη αυτοπεποίθηση και σημασία παίκτη στην παγκόσμια οικονομία. Και, η μεταρρύθμιση σημαίνει ότι η ενέργεια θα γίνει σύντομα ένα κεντρικό μέρος τής οικονομικής ολοκλήρωσης της Βόρειας Αμερικής που κινητοποιεί η NAFTA και μια πηγή ενεργειακής ασφάλειας για την Βόρεια Αμερική. Ως αποτέλεσμα, η ενεργειακή μεταρρύθμιση του Μεξικού θα εμβαθύνει και θα ενισχύσει την οικονομική συνεργασία του με τις Ηνωμένες Πολιτείες.
ΕΘΝΙΚΟΣ ΠΡΩΤΑΘΛΗΤΗΣ
Τα πιο σημαντικά - και αμφιλεγόμενα - στοιχεία τής ενεργειακής μεταρρύθμισης του Μεξικού είναι εκείνα που θα τελειώσουν το μονοπώλιο της Pemex στην εξερεύνηση πετρελαίου και στην παραγωγή, και θα ανοίξουν τον τομέα σε ιδιωτικές επενδύσεις (συμπεριλαμβανομένων των ξένων). Η κυβέρνηση του Μεξικού θα εξακολουθεί να κατέχει την Pemex, αλλά θα λειτουργήσει την επιχείρηση ως «κρατική παραγωγική επιχείρηση», η οποία θα πρέπει να ανταγωνιστεί με τις διεθνείς ενεργειακές εταιρείες στην αγορά τού Μεξικού. Αυτή είναι μια εκπληκτική αλλαγή.
Η βιομηχανία πετρελαίου κρατικοποιήθηκε το 1938, και από τότε, ο εθνικός έλεγχος των πετρελαϊκών πόρων αποτέλεσε ένα βασικό συστατικό τής αίσθησης κυριαρχίας τού Μεξικού. Η εθνικοποίηση, η οποία περιελάμβανε την απορρόφηση των περιουσιών που ανήκαν σε αμερικανικές πετρελαϊκές εταιρείες, ήταν η πρώτη φορά που το Μεξικό αμφισβήτησε ευθέως τις Ηνωμένες Πολιτείες και ακολούθησε τον δρόμο του. Από τότε, ο κρατικός έλεγχος των ενεργειακών πόρων αποτέλεσε βασικό σύμβολο του μεξικανικού εθνικισμού και της εθνικής κυριαρχίας. Περαιτέρω, η Pemex έχει επίσης διαδραματίσει σημαντικό οικονομικό ρόλο για το κράτος. Τα έσοδά της καλύπτουν περίπου το ένα τρίτο τού ομοσπονδιακού προϋπολογισμού (για να μην πούμε τίποτα για τις ευκαιρίες που προσέφερε για πατρωνίες).
Για δεκαετίες, η πολιτική προστασία των πετρελαϊκών πόρων τού Μεξικού μπλόκαρε τις πολύ αναγκαίες μεταρρυθμίσεις και επέβαλε ένα επαχθές κόστος ευκαιρίας για την χώρα. Η μεξικανική πετρελαϊκή βιομηχανία είχε από πολύ καιρό χάσει την ικανότητά της να είναι μια ισχυρή κινητήρια δύναμη οικονομικής ανάπτυξης της χώρας, επειδή αυτή η επιφανής φίρμα τού μεξικανικού εθνικισμού κράτησε την τεχνογνωσία και τεχνολογία αιχμής μακριά από την εγχώρια βιομηχανία πετρελαίου, κάτι που καθυστέρησε την παραγωγή και μείωσε τα έσοδα.
Δεκαετίες εμφανούς αναποτελεσματικότητας και διαφθοράς στην Pemex, χρόνια μείωσης της παραγωγής πετρελαίου, και αλλαγές στην στάση απέναντι στις Ηνωμένες Πολιτείες υπονόμευσαν σταδιακά την λαϊκή αντίθεση στο να επιτραπούν ξένες επενδύσεις στην βιομηχανία πετρελαίου. Τώρα, για πρώτη φορά σε 50 χρόνια, το Μεξικό μπορεί να αποκτήσει τον ζωηρό πετρελαϊκό τομέα που χρειάζεται.
Εκτός από την είσοδο στις αγορές πετρελαίου, ο ιδιωτικός τομέας θα είναι πλέον σε θέση να παράγει και να πωλεί ηλεκτρική ενέργεια σε μια ελεύθερη αγορά. Όπως η Pemex, η κρατική Ομοσπονδιακή Επιτροπή Ηλεκτρισμού (Federal Electricity Commission, CFE) θα ανταγωνίζεται τις ιδιωτικές επιχειρήσεις για να πωλεί ηλεκτρική ενέργεια στο δίκτυο. Η CFE θα έχει επίσης την δύναμη – κάτι που στο παρελθόν ήταν μονοπώλιο της Pemex – να εισάγει και να επανεξάγει φυσικό αέριο, καθώς και να αγοράζει και να πουλά στην εγχώρια αγορά. Αυτό θα είναι ένα σημαντικό βήμα προς τα εμπρός για την CFE, η οποία χρησιμοποιεί φυσικό αέριο για να παράγει ένα μεγάλο μέρος τής ηλεκτρικής της ενέργειας.
Η μεταρρύθμιση της ηλεκτρικής ενέργειας επιτρέπει επίσης στην κυβέρνηση να συνάπτει συμβάσεις με ιδιωτικές εταιρείες για την επέκταση του δικτύου μεταφοράς και διανομής ενέργειας στην χώρα. Περαιτέρω, θα μεταφέρει την διαχείριση της χονδρικής αγοράς ηλεκτρικής ενέργειας από την CFE σε έναν ανεξάρτητο οργανισμό, αν και η ίδια η μεταφορά [ενέργειας] θα παραμείνει υπό τον έλεγχο της κυβέρνησης. Τέλος, ενθαρρύνει την ανάπτυξη των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας σε μια χώρα με τεράστιες δυνατότητες για ηλιακή, αιολική και γεωθερμική ενέργεια, και θέτει φιλόδοξους στόχους για να αντλήσει έως και 35% της ηλεκτρικής ενέργειας από καθαρές και ανανεώσιμες πηγές μέχρι το 2025. Με την πάροδο του χρόνου, αυτές οι αλλαγές θα πρέπει να μεταφραστούν σε φθηνή ηλεκτρική ενέργεια για τους καταναλωτές και τις επιχειρήσεις τού Μεξικού, κάτι που θα μπορούσε να ενισχύσει σημαντικά την παραγωγικότητα της ήδη ανοδικής παραγωγικής βάσης τής χώρας.
ΘΑ ΤΑ ΚΑΤΑΦΕΡΟΥΜΕ…
Παρά το γεγονός ότι η μεταρρύθμιση εξασφάλισε έναν μεγαλύτερο ρόλο των όρων τής αγοράς στον τομέα τής ενέργειας, η μεξικανική κυβέρνηση διατηρεί το επαναστατικό και κρατικίστικο DNA της: Είναι ακόμα εξουσιοδοτημένη από το σύνταγμα να χρησιμοποιεί την γη και τους υδάτινους πόρους τής χώρας προς όφελος του έθνους. Πράγματι, αν και ο μεγαλύτερος αριθμός των μετα-επαναστατικών κυβερνήσεων του Μεξικού έχουν προωθήσει την ιδιωτική ιδιοκτησία και τις επενδύσεις ως κινητήριες δυνάμεις τής οικονομικής ανάπτυξης, ποτέ δεν δίστασαν να παρέμβουν στην αγορά για να ικανοποιήσουν την κυβερνητική άποψη περί εθνικού συμφέροντος.
Σήμερα η κατάσταση είναι αρκετά διαφορετική. Περισσότερο από ένα τέταρτο του αιώνα μετά την εφαρμογή οικονομικών πολιτικών περισσότερο φιλικών προς την αγορά, η προθυμία και η ικανότητα της μεξικανικής κυβέρνησης να ρυθμίζει την ιδιωτική περιουσία είναι στο χαμηλότερο σημείο εδώ κι έναν αιώνα. Ακόμα κι έτσι, η αίσθηση της ευθύνης της όσον αφορά την διαχείριση των βασικών πόρων παραμένει ισχυρή, γεγονός που αντικατοπτρίζεται στις ακόλουθες τρεις πτυχές της μεξικάνικης ενεργειακής μεταρρύθμισης.
Πρώτον, η κυβέρνηση αποφάσισε να επιτρέψει τις συμβάσεις με ρίσκο (risk contracts) στον τομέα τής εξερεύνησης και της παραγωγής πετρελαίου, έστω και μέσω ενός νομικού ταχυδακτυλουργικού τεχνάσματος. Σε αντίθεση με τις συμβάσεις παροχής υπηρεσιών (service contracts) που χρησιμοποιούνταν στο παρελθόν στο Μεξικό, οι συμβάσεις ρίσκου βασίζουν τα κέρδη στην πραγματική παραγωγή και όχι στις παρεχόμενες υπηρεσίες (προαπαιτούμενο σύμφωνα με τους αμερικανικούς ομολογιακούς κανονισμούς ώστε μια εταιρεία να κηρύξει το πετρέλαιο ως περιουσιακό στοιχείο). Οι συμβάσεις με ρίσκο λαμβάνουν συνήθως τη μορφή των συμβάσεων παραχώρησης, οι οποίες χορηγούν στις ιδιωτικές εταιρείες δικαιώματα ιδιοκτησίας σε ένα κοίτασμα πετρελαίου. Αλλά, στο Μεξικό, η συνεχιζόμενη κρατική ιδιοκτησία επί τού πετρελαίου στο έδαφος ήταν μια πολιτική προϋπόθεση για την έγκριση της μεταρρύθμισης, οπότε η κυβέρνηση επινόησε μια τελείως καινούργια κατηγορία συμβάσεων - άδειες - που επιτρέπουν την ιδιωτική ιδιοκτησία αφότου το πετρέλαιο βγει από την κεφαλή τού φρέατος.
Δεύτερον, πέραν της εξουσιοδότησης στην κυβέρνηση να επιλέξει τα κοιτάσματα που θα βγουν για προσφορές, η μεταρρύθμιση επιτρέπει στο Υπουργείο Ενέργειας να καθορίσει τους συμβατικούς όρους (παροχής υπηρεσιών, κατανομής παραγωγής, διανομής κερδών και τις άδειες) και το Υπουργείο Οικονομικών να ρυθμίσει τους φορολογικούς όρους (τέλη, δικαιώματα και φορολογικούς συντελεστές) βάσει των οποίων μπορεί να αξιοποιηθεί κάθε επιμέρους κοίτασμα. Η κοινή διεθνής πρακτική είναι οι κυβερνήσεις να θεσπίζουν τους όρους υποβολής προσφορών ανά κατηγορία παγίων (βαθιά νερά, ρηχά νερά, σχιστόλιθος, και ούτω καθ’ εξής). Η μεξικανική κυβέρνηση δικαιολογεί την δομή των προσφορών ως απαραίτητη για να εξασφαλιστεί ότι η επένδυση και το φορολογικό καθεστώς ταιριάζουν στα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά τού κάθε τομέα. Αν και αυτή η λογική δεν είναι λανθασμένη, αντανακλά επίσης την κρατικίστικη κληρονομιά τού Μεξικού.
Τρίτον, η μεταρρύθμιση μετατρέπει την Pemex σε μια «παραγωγική κρατική επιχείρηση» αντί να την ιδιωτικοποιεί ή έστω να επιτρέπει μια περιορισμένη ιδιωτική ιδιοκτησία τής επιχείρησης μέσω αγοράς μετοχών. Επιπλέον, δίνει στην Pemex το αποκλειστικό δικαίωμα να εκμεταλλεύεται το 83% των σημερινών παραγωγικών πεδίων τού Μεξικού και το 21% των μελλοντικών αποθεμάτων του. Η μεταρρύθμιση αντικατοπτρίζει έτσι την επιθυμία τής ομοσπονδιακής κυβέρνησης να παραμείνει η Pemex ο κυρίαρχος παίκτης στην μεξικανική εξερεύνηση και παραγωγή πετρελαίου.
ΟΛΟΚΛΗΡΩΜΕΝΗ ΕΝΤΑΞΗ
Η ενεργειακή μεταρρύθμιση του Μεξικού μπορεί να πηγάζει από τις κρατικίστικες αξίες τής μεξικανικής επανάστασης, αλλά επιβεβαιώνει επίσης ότι το Μεξικό γίνεται ένας παίκτης όλο και πιο αξιόπιστος και με όλο και περισσότερη αυτοπεποίθηση στην παγκόσμια οικονομία. Και από αυτή την άποψη, η πρόσφατη μεταρρύθμιση μπορεί να θέσει την χώρα σε μια εντελώς νέα και επαναστατική τροχιά. Συνεχίζοντας μια τάση που ξεκίνησε πριν από 20 χρόνια με την δημιουργία τής NAFTA, η μεταρρύθμιση διευρύνει περαιτέρω τον ρόλο των ιδιωτικών ξένων κεφαλαίων και την ελεύθερη αγορά στο Μεξικό. Η Pemex και η CFE θα πρέπει τώρα να ανταγωνιστούν με παγκόσμιους παίκτες με την σιωπηλή πεποίθηση ότι θα πετύχουν και ενδεχομένως ακόμη και να ευδοκιμήσουν.
Καθώς το Μεξικό ανοίγει τον ενεργειακό τομέα, η μεταρρύθμιση θα μπορούσε να αλλάξει τις σχέσεις ΗΠΑ-Μεξικού προς το καλύτερο. Το πετρέλαιο, το πιο σημαντικό εναπομείναν προπύργιο του ιστορικού αντι-αμερικανικού εθνικισμού τού Μεξικού, είναι έτοιμο να γίνει ένα ισχυρό εργαλείο για την περαιτέρω ενσωμάτωση και συνεργασία. Πράγματι, η ενεργειακή μεταρρύθμιση του Peña Nieto είναι μια αντανάκλαση του πόσο πολύ έχει αλλάξει το λαϊκό αίσθημα για τις Ηνωμένες Πολιτείες και το πετρέλαιο. Υπάρχει, φυσικά, μια σημαντική αντίσταση στο να επιτραπούν οι επενδύσεις των ΗΠΑ στο μεξικανικό πετρέλαιο και να επεκταθεί η εξάρτηση του Μεξικού από τις Ηνωμένες Πολιτείες στον τομέα τής ενέργειας. Αλλά αυτή η αντίθεση είναι πιθανό να αποδυναμωθεί με την πάροδο του χρόνου, όπως μειώθηκαν και η αντίσταση στο ελεύθερο εμπόριο και στην βαθύτερη οικονομική ολοκλήρωση με τις Ηνωμένες Πολιτείες, με την εφαρμογή της NAFTA.
Η απόφαση να ανοίξουν η εξερεύνηση και την παραγωγή ενέργειας στις ξένες επενδύσεις αναμένεται επίσης να οδηγήσει στην άτυπη ένταξη της ενέργειας στην οικονομική ολοκλήρωση που προωθεί η NAFTA. Πράγματι, η διαδικασία εξελίσσεται ήδη με την κατασκευή των δύο αγωγών φυσικού αερίου στις ΗΠΑ που θα μεταφέρουν αέριο στο Μεξικό. Και σύντομα, με την αναβίωση της βιομηχανίας ενέργειας του Μεξικού, οι Ηνωμένες Πολιτείες θα είναι σε θέση να στραφούν προς το Μεξικό και τον Καναδά για να εξασφαλίσουν την ενεργειακή ασφάλεια των ΗΠΑ, αντί να στηρίζονται σε ανησυχητικούς εταίρους στην Μέση Ανατολή και την Αφρική.
Σε ένα ευρύτερο οικονομικό πλαίσιο, η μεξικανική ενεργειακή μεταρρύθμιση - και η βαθύτερη ενσωμάτωση της ενέργειας με τις Ηνωμένες Πολιτείες, που θα δημιουργήσει - υπόσχεται να μεγεθύνει τα οικονομικά οφέλη τής επανάστασης των σχιστολιθικών κοιτασμάτων. Το αποτέλεσμα θα πρέπει να είναι ένα σημαντικό παγκόσμιο ανταγωνιστικό πλεονέκτημα για την Βόρεια Αμερική. Σύντομα, οι νέες ενεργειακές πολιτικές τού Μεξικού θα πρέπει να μειώσουν σημαντικά το κόστος τού φυσικού αερίου και της ηλεκτρικής ενέργειας για τους βιομηχάνους τού Μεξικού και να αυξήσουν την παραγωγικότητά τους. Μακροπρόθεσμα, η αυξημένη παραγωγή ενέργειας του Μεξικού θα εισρεύσει στην αγορά τής Βόρειας Αμερικής ενισχύοντας την περιφερειακή ενεργειακή ανεξαρτησία και ασφάλεια. Και μια πιο ασφαλής και ολοκληρωμένη αγορά ενέργειας στην Βόρεια Αμερική θα ενισχύσει την παγκόσμια ανταγωνιστικότητα της Βόρειας Αμερικής ως κατασκευαστικό και παραγωγικό κέντρο.
ΒΡΕΣ ΤΗΝ ΕΝΕΡΓΕΙΑ
Οι Ηνωμένες Πολιτείες και το Μεξικό συνεργάζονται ενεργά για την ενίσχυση της ανταγωνιστικότητας της Βόρειας Αμερικής με την έναρξη του νέου οικονομικού διαλόγου υψηλού επιπέδου, ο οποίος βασίζεται στην ιδέα ότι οι δύο χώρες είναι στρατηγικοί οικονομικοί εταίροι και πρέπει να ενεργούν με αυτόν τον τρόπο, συνεργαζόμενες σε μια σειρά από πρωτοβουλίες για την προώθηση της καινοτομίας, της συνδεσιμότητας και της ανταγωνιστικότητας στην Βόρεια Αμερική. Η ενέργεια είναι, και πρέπει να είναι, ένα κεντρικό τμήμα αυτού του προγράμματος, διότι πολλά ακόμα πρέπει να γίνουν για την επίτευξη ενεργειακής ανεξαρτησίας στην Βόρεια Αμερική. Η περιοχή χρειάζεται μια κοινή δομή αγοράς, εναρμονισμένους κανονισμούς και ακόμη βαθύτερη ολοκλήρωση των υποδομών της. Θα χρειαστεί, επίσης, ανταλλαγή τεχνικών γνώσεων, πρόσβαση σε επενδυτικά κεφάλαια, και πολλούς περισσότερους μηχανικούς, γεωλόγους και γεωφυσικούς για να αναπτύξουν όλα τα νέα ενεργειακά έργα στην Βόρεια Αμερική. Η ενεργειακή μεταρρύθμιση του Μεξικού έχει σαφώς εκκινήσει αυτή την διαδικασία.
Έχοντας ξεπεράσει το πολιτικό αδιέξοδο που από καιρό μπλοκάριζε την αναγκαία αλλαγή πολιτικής, το Μεξικό εμφανίζεται έτοιμο για την ταχεία ανάπτυξη στον ενεργειακό τομέα και πέρα από αυτόν. Αυτή η ανάπτυξη θα συνεχίσει να αντικατοπτρίζει την πιο κρατικίστικη προσέγγιση του Μεξικού στην διαχείριση της οικονομίας τής αγοράς. Ταυτόχρονα, όμως, το ολοένα και με μεγαλύτερη αυτοπεποίθηση Μεξικό όπως αποκαλύπτεται από την ενεργειακή μεταρρύθμιση, ανοίγει τις πόρτες για βαθύτερη συνεργασία με τις Ηνωμένες Πολιτείες. Με ένα νέο ενεργειακό μέλλον τής Βόρειας Αμερικής στον ορίζοντα, το Μεξικό είναι ένας πρόθυμος και ικανός εταίρος. Ως αποτέλεσμα, τόσο οι Ηνωμένες Πολιτείες όσο και το Μεξικό - μαζί με τον Καναδά - έχουν την ευκαιρία να ενισχύσουν την παγκόσμια ανταγωνιστικότητα της Βόρειας Αμερικής και να αναζωογονήσουν τις οικονομίες τής περιοχής.
* Η PAMELA K. STARR είναι αναπληρώτρια καθηγήτρια (NTT) Διεθνών Σχέσεων και Δημόσιας Διπλωματίας και διευθύντρια του Δικτύου ΗΠΑ-Μεξικού στο Πανεπιστήμιο της Νότιας Καλιφόρνια. Είναι επίσης βασική σύμβουλος στην ManattJones Global Strategies.
Ο MICHAEL C. CAMUÑEZ είναι πρόεδρος και διευθύνων σύμβουλος της ManattJones Global Strategies. Έχει διατελέσει υφυπουργός Εμπορίου των ΗΠΑ υπεύθυνος για θέματα πρόσβασης της αγοράς και εμπορικής πολιτικής.
(Στην φωτογραφία : Διαδηλωτής φοράει ένα κράνος με ένα αυτοκόλλητο που γράφει «Pemex δεν είναι προς πώληση» σε διαδήλωση κατά της ιδιωτικοποίησής της, στο Mexico City, την 1η Ιουλίου 2013. Tomas Bravo / Courtesy Reuters)
Copyright © 2002-2012 by the Council on Foreign Relations, Inc.
Στα αγγλικά: http://www.foreignaffairs.com/articles/141887/pamela-k-starr-and-michael...
