Ποιος θα σώσει την Αίγυπτο;
Η οικονομική καταστροφή της Αιγύπτου και ποιοι παλεύουν για να την αποτρέψουν
Marina Ottaway
(Πηγή : http://foreignaffairs.gr/)
Οι Αιγύπτιοι έχουν πολλούς λόγους να είναι αναστατωμένοι αυτές τις μέρες, και το δείχνουν. Η πρώτη επέτειος από την ανάληψη καθηκόντων του Προέδρου της Αιγύπτου, Μοχάμεντ Μόρσι συνοδεύτηκε από μεγάλες διαμαρτυρίες και διαδηλώσεις, ενισχύοντας τους φόβους για αναβίωση της πολιτικής βίας.
Πίσω από όλη την οργή βρίσκεται ένα κρίσιμο γεγονός: η αιγυπτιακή οικονομία αντιμετωπίζει σοβαρό πρόβλημα.
Από τότε που ο πρώην Πρόεδρος Χόσνι Μουμπάρακ ανατράπηκε, το 2011, τα έσοδα του κράτους μειώθηκαν αισθητά. Ο επιχειρηματικός τομέας είναι σε στασιμότητα και οι επενδύσεις έχουν στερέψει καθώς αμφότεροι οι εγχώριοι και οι ξένοι επενδυτές αφήνουν τον χρόνο να περνάει περιμένοντας να ξεθολώσει το πολιτικό τοπίο. Την ίδια στιγμή, οι κρατικές δαπάνες αυξάνονται. Η αύξηση είναι εν μέρει αποτέλεσμα των μισθολογικών αυξήσεων που παραχωρήθηκαν στους δημόσιους υπάλληλους μετά την εξέγερση, σε μια προσπάθεια να κατασταλούν οι ταραχές. Το πιο σοβαρό, όμως, είναι ότι το κόστος των επιδοτήσεων στις τιμές των τροφίμων και πάνω απ' όλα της ενέργειας συνεχίζει να αυξάνεται, καθώς οι τιμές του πετρελαίου ανεβαίνουν στην παγκόσμια αγορά, αλλά οι Αιγύπτιοι καταναλωτές χρεώνονται με τις ίδιες τιμές όπως και πριν. Οι ενεργειακές επιδοτήσεις τώρα ανέρχονται σε περισσότερα από 16 δισ. αμερικανικά δολάρια ετησίως, με επιπλέον 4 δισ. δολάρια να πηγαίνουν στα τρόφιμα.
Μια χώρα σε τόσο δεινή θέση θα στρεφόταν κανονικά προς το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο (ΔΝΤ) για στήριξη, αποδεχόμενη επώδυνες, ακόμα και πολιτικά επικίνδυνες μεταρρυθμίσεις για να εξασφαλίσει ένα πολυπόθητο δάνειο. Αλλά μετά από δύο χρόνια διαπραγματεύσεων, οι οποίες ξεκίνησαν με την πρώτη μετά-Μουμπάρακ μεταβατική κυβέρνηση, υπό το Ανώτατο Συμβούλιο των Ενόπλων Δυνάμεων (SCAF), η Αίγυπτος δεν έχει ακόμη καταλήξει σε συμφωνία με το ΔΝΤ. Οι συνομιλίες είναι πλέον σε δεύτερη μοίρα μέχρι τις βουλευτικές εκλογές της Αιγύπτου, οι οποίες θα διεξαχθούν κάποια στιγμή αυτό το φθινόπωρο ή το 2014. Εντωμεταξύ, τα συναλλαγματικά αποθέματα της χώρας έχουν ελαττωθεί από 36 δισ. δολάρια πριν από την εξέγερση, σε 16 δισεκατομμύρια δολάρια, το Μάιο του 2013, φθάνοντας στο χαμηλότερο επίπεδο των 13,4 δισ. δολαρίων, το Μάρτιο. Επίσης, το Μάιο, η Standard & Poor υποβάθμισε τη μακροπρόθεσμη πιστοληπτική ικανότητα της χώρας από Β- σε CCC + και το έλλειμμα του προϋπολογισμού έφθασε πάνω από το 11% του ΑΕΠ, από 8,3% που ήταν πριν από την εξέγερση.
Πολλοί παράγοντες εξηγούν την αποτυχία των διαπραγματεύσεων μεταξύ της Αιγύπτου και του ΔΝΤ. Η εθνική υπερηφάνεια, κατά πρώτον, έχει παίξει κάποιο ρόλο. Τον Ιούνιο του 2011, αφού οι δύο πλευρές κατέληξαν σε συμφωνία για ένα 12μηνο δάνειο 3 δισ. δολαρίων που απαιτούσε από την Αίγυπτο να προωρήσει σε κάποιες απαιτητικές οικονομικές μεταρρυθμίσεις, η κυβέρνηση υπό την ηγεσία του SCAF αποχώρησε. Η ηγεσία ανακοίνωσε ότι η Αίγυπτος, ούτως ή άλλως, δεν χρειάζεται δάνειο και ότι θα προχωρούσε σε δικές της μεταρρυθμίσεις, αντί εκείνων που επιβάλλονταν από το ΔΝΤ. Στην περίπτωση αυτή, η αιγυπτιακή εθνική υπερηφάνεια υπερίσχυσε της οικονομικής ανάγκης.
Ο φόβος των συνεπειών τής μεταρρύθμισης υπήρξε επίσης αποτρεπτικός παράγοντας, κυρίως επειδή καμία κυβέρνηση από το 2011 δεν έχει απολαύσει μεγάλη νομιμοποίηση. Πολλοί Αιγύπτιοι θεώρησαν τις διαδοχικές κυβερνήσεις που συγκροτήθηκαν υπό το SCAF ως στιγματισμένες από το στρατό και σε κάθε περίπτωση ως προσωρινές. Και παρόλο που οι εκλογές που έφεραν τον Μόρσι στην εξουσία ήταν καθαρές, η νομιμοποίησή του (και ολόκληρης της κυβέρνησής του) αμφισβητείται σχεδόν κάθε μέρα από την αντιπολίτευση. Δεν υπάρχει αμφιβολία, λοιπόν, ότι καμία κυβέρνηση δεν είχε μεγάλη επιθυμία να θεσπίσει σκληρές μεταρρυθμίσεις. Ακόμη και ο Μουμπάρακ, ο οποίος είχε πολύ περισσότερη εμπιστοσύνη στην αντοχή της κυβέρνησής του, δεν τόλμησε ποτέ να μεταρρυθμίσει τις μη βιώσιμες και χωρίς διακρίσεις επιδοτήσεις τροφίμων και ενέργειας.
Παίζοντας το χαρτί του Κόλπου
Όποιοι και αν είναι οι ακριβείς λόγοι για τους οποίους οι διαδοχικές αιγυπτιακές κυβερνήσεις αρνήθηκαν να υπογράψουν μια συμφωνία με το ΔΝΤ, η στάση τους κατέστη δυνατή μόνο χάρη στη γενναιόδωρη υποστήριξη από τις χώρες της περιοχής, κυρίως από τα κράτη του Κόλπου που είναι πλούσια σε πετρέλαιο και φυσικό αέριο.
Από την πλευρά του, το Κατάρ παρείχε στην Αίγυπτο 5 δισ. δολάρια αφότου εξελέγη ο Μόρσι, τον Ιούνιο του 2012. Μερικά από αυτά έφθασαν ως άμεσες καταθέσεις στην Κεντρική Τράπεζα, τα υπόλοιπα ως δάνεια με χαμηλό επιτόκιο. Το μικρό εμιράτο υποσχέθηκε επιπλέον 3 δισ. δολάρια, τον Απρίλιο του 2013, τα οποία δόθηκαν με τη μορφή δανείου με χαμηλό επιτόκιο, τον επόμενο μήνα. Η Σαουδική Αραβία ανακοίνωσε ένα πακέτο βοήθειας 4 δισ. δολαρίων, στα μέσα του 2011, και τον Δεκέμβριο του 2012 κατέβαλε περίπου τα 1,750 δισ. δολάρια από αυτά, μεγάλο μέρος τους δε ως άμεσες καταθέσεις. Τα υπόλοιπα υποτίθεται πως θα διατεθούν ως δάνεια για έργα ανάπτυξης και χρηματοδοτήσεις για τις μικρές και μεσαίες επιχειρήσεις.
Η Τουρκία, εντωμεταξύ, ανακοίνωσε δάνειο 2 δισ. δολαρίων, το Σεπτέμβριο του 2012. Μέχρι το τέλος του 2012, το ήμισυ του ποσού αυτού είχε κατατεθεί στην αιγυπτιακή Κεντρική Τράπεζα, με το υπόλοιπο να προορίζεται για την χρηματοδότηση αναπτυξιακών έργων. Τα Ηνωμένα Αραβικά Εμιράτα υποσχέθηκαν επίσης 3 δισ. δολάρια ως βοήθεια προς την Αίγυπτο, από το 2011, αλλά τον Ιούνιο του 2013 κανένα τμήμα του ποσού αυτού δεν είχε επιδοθεί. Οι αξιωματούχοι των ΗΑΕ υποσχέθηκαν ότι η δέσμευση θα τηρηθεί, αλλά ότι θα χρειαστεί χρόνος για να γίνει με «το σωστό τρόπο». Τέλος, ακόμη και η εμπόλεμη, αλλά πλούσια σε πετρέλαιο Λιβύη έχει βάλει το χέρι στην τσέπη. Τον Απρίλιο του 2013, ανακοίνωσε και χορήγησε αμέσως άτοκο δάνειο 2 δισ. δολαρίων.
Παρά τη μεγάλη απόκλιση μεταξύ των υποσχέσεων και των πραγματικών καταβολών, η Αίγυπτος έχει λάβει περίπου 10 δισ. δολάρια μέχρι σήμερα, πολύ περισσότερα από ό,τι θα έπαιρνε από το ΔΝΤ ή τους χορηγούς της Δύσης, οι οποίοι περιμένουν να ακολουθήσουν το ΔΝΤ. Η Ευρωπαϊκή Ένωση, για παράδειγμα, υποσχέθηκε το ασήμαντο ποσό των 900 εκατ. δολαρίων που θα καταβαλόταν αφότου η Αίγυπτος υπέγραφε τη συμφωνία με το ΔΝΤ. Το Κογκρέσο των ΗΠΑ, εντωμεταξύ, απειλεί να αναστείλει το πενιχρό πακέτο οικονομικής βοήθειας των 250 εκατομμυρίων δολαρίων που υποσχέθηκε στην Αίγυπτο (το πολύ μεγαλύτερο πακέτο του 1,3 δισ. δολαρίων σε στρατιωτική βοήθεια χορηγήθηκε μυστικά το Μάιο αφότου ο υπουργός εξωτερικών των ΗΠΑ, Τζον Κέρι διαβεβαίωσε ότι αυτό θα συνέβαλε στην προστασία των συμφερόντων των ΗΠΑ).
Η αποδοχή βοήθειας από τις χώρες του Κόλπου, τη Λιβύη και την Τουρκία έχει δύο μεγάλα πλεονεκτήματα για την Αίγυπτο. Πρώτον, το γεγονός ότι μέρος των χρημάτων κατατίθεται άμεσα, κάτι που δεν θα το εξέταζε καν το ΔΝΤ, επιτρέπει στην Κεντρική Τράπεζα της Αιγύπτου να καλύπτει αμέσως τα εξαντλημένα αποθεματικά της. Δεύτερον, καμία περιφερειακή βοήθεια δεν απαιτεί από την αιγυπτιακή κυβέρνηση να εφαρμόσει δύσκολες οικονομικές μεταρρυθμίσεις. Αλλά υπάρχει κι ένα πολιτικό κόστος: η Αίγυπτος, η οποία θεωρεί ακόμα τον εαυτό της ως την πιο σημαντική και ισχυρή χώρα στον αραβικό κόσμο, έχει χρεωθεί στους πλούσιους πετρελαιοπαραγωγούς.
Αναμφίβολα, δεν είναι στο μακροπρόθεσμο συμφέρον της Αιγύπτου να αναβάλει τις μεταρρυθμίσεις. Είναι σαφές, όμως, ότι η εύθραυστη κυβέρνηση δέχτηκε την ενίσχυση από τους γείτονές της ως μια ευκαιρία για να μη τις πραγματοποιήσει. Η απόφαση της Αιγύπτου, τον Ιούνιο του 2011, να σταματήσει την επιδίωξη του δανείου από το ΔΝΤ ακολούθησε την ανακοίνωση της Σαουδικής Αραβίας, ένα μήνα νωρίτερα, για ένα πακέτο βοήθειας 4 δισ. δολαρίων, και την καταβολή της πρώτης δόσης λίγο μετά. Μια παρόμοια αλληλουχία γεγονότων συνέβη στα τέλη του 2012. Το Σεπτέμβριο, η Τουρκία ανακοίνωσε ένα δάνειο 2 δισ. δολαρίων και το Δεκέμβριο, η Σαουδική Αραβία και το Κατάρ κατέβαλαν ακόμη περισσότερα χρήματα. Λίγο αργότερα, η Αίγυπτος διέκοψε τις συνομιλίες με το ΔΝΤ, για ακόμη μια φορά. Οι διαπραγματεύσεις συνεχίστηκαν αλλά διακόπηκαν και πάλι τον Απρίλιο, όταν η Λιβύη έστειλε τα 2 δισ. δολάρια, και το Κατάρ ανακοίνωσε ένα επιπλέον δάνειο 3 δισ. δολαρίων.
Το ΔΝΤ τελείωσε;
Η ικανότητα της Αιγύπτου να αποφύγει την οριστικοποίηση οποιασδήποτε συμφωνίας με το ΔΝΤ μπορεί να είναι ένας προάγγελος του τι πρόκειται να ακολουθήσει. Ολοένα και περισσότερο, τα διεθνή χρηματοπιστωτικά ιδρύματα ανά τον κόσμο αντιμετωπίζουν τον ανταγωνισμό νέων χορηγών.
Η διμερής βοήθεια ήταν πάντα ένα σημαντικό χαρακτηριστικό του διεθνούς συστήματος και πηγή επιρροής για τις χώρες που μπορούν να την παρέχουν. Αλλά μέχρι πρόσφατα, οι μεγάλοι χορηγοί διμερούς βοήθειας ήταν δυτικές χώρες που ανήκουν στον Οργανισμό Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης (ΟΟΣΑ). Οι πολιτικοί στόχοι των χωρών αυτών και η προσέγγισή τους ως προς την οικονομική ανάπτυξη – βασικά, η έμφασή τους στη δημοκρατία - έχουν ευθυγραμμιστεί απόλυτα με εκείνες του ΔΝΤ και του αδελφού θεσμού του, της Παγκόσμιας Τράπεζας.
Τώρα, όμως, πολλές άλλες χώρες είναι σε θέση να παράσχουν διμερή βοήθεια. Ο κατάλογος είναι αξιοσημείωτος. Μερικές είναι μεγάλες - οι χώρες BRIC - και οι οικονομίες τους αυξάνονται με ταχείς ρυθμούς, γεγονός που θα μπορούσε να τις μετατρέψει σε κυρίαρχες δυνάμεις στο μέλλον. Άλλες, όπως το Κατάρ, είναι πάρα πολύ μικρές για να γίνουν παγκόσμιες οικονομικές υπερδυνάμεις, αλλά είναι προικισμένες με φυσικούς πόρους που τους δίνουν απίστευτα ποσά χρημάτων για να κινούνται. Όπως δείχνει η περίπτωση της Αιγύπτου, τα κράτη αυτά μπορούν να παρέχουν δισεκατομμύρια σε διμερή οικονομική βοήθεια όταν οι Ηνωμένες Πολιτείες παλεύουν να συγκεντρώσουν χρήματα από εδώ και από εκεί. Και από ένα καπρίτσιο, μπορούν να ανακοινώσουν πακέτα βοήθειας για τα οποία το ΔΝΤ θα χρειαζόταν μήνες διαπραγμάτευσης.
Τούτο αντιτίθεται σε αυτόν που υπήρξε ένας από τους κύριους στόχους των διεθνών χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων τις τελευταίες δεκαετίες. Ιδιαίτερα από τη δεκαετία του 1980, οι χορηγοί του ΔΝΤ, της Παγκόσμιας Τράπεζας και του ΟΟΣΑ έχουν προσπαθήσει να συντονίσουν τις προσεγγίσεις τους για βοήθεια και τους κανόνες που επιβάλλουν στους αποδέκτες της - σε μια προσπάθεια προώθησης οικονομικών πολιτικών που θα οδηγούν στην ανάπτυξη. Στη δεκαετία του 1990, φάνηκε ότι το έργο είχε σχεδόν ολοκληρωθεί και η λεγόμενη συναίνεση της Ουάσιγκτον, η οποία τασσόταν υπέρ της ελεύθερης αγοράς, είχε κυριαρχήσει. Η αληθινή συναίνεση ήταν όμως ακόμα μακριά και οι ιδέες για το ποια συγκεκριμένη πολιτική έπρεπε να εφαρμόσουν οι χώρες αποδέκτες, άλλαζαν με ανησυχητική συχνότητα. Ωστόσο, οι χορηγοί προσπαθούσαν τουλάχιστον να συντονίσουν τις προσπάθειές τους. Οι παλιοί χορηγοί εξακολουθούν να το κάνουν. Οι νέοι έχουν δικούς τους κανόνες και ατζέντες.
Είναι σαφές ότι ο ΟΟΣΑ και τα άλλα διεθνή χρηματοπιστωτικά ιδρύματα δεν έχουν πλέον το μονοπώλιο στη στήριξη των χωρών που βρίσκονται σε βάσανα. Ωστόσο, οι θεσμοί δεν είναι κατ' ανάγκην νεκροί. Δεν προσελκύουν όλες οι χώρες το ενδιαφέρον των νέων χορηγών και δεν έχουν όλες οι χώρες ανάγκη βοήθειας ώστε να θέλουν να χρεωθούν έναντι περιφερειακών παικτών. Είναι πολύ περισσότερες οι χώρες που ανταγωνίζονται να βοηθήσουν την Αίγυπτο αντί να υποστηρίξουν την Τυνησία, για παράδειγμα (η Τυνησία διαπραγματεύτηκε και έλαβε κεφάλαια από το ΔΝΤ). Και παρότι το Μαρόκο φαντάζει στις χώρες του Κόλπου, ως πηγή επενδύσεων, έχει λάβει βοήθεια από το ΔΝΤ για τη σταθεροποίηση της οικονομίας του. Επιπλέον, το ΔΝΤ και η Παγκόσμια Τράπεζα βρίσκονται σε πολύ καλύτερη θέση από τους νέους χορηγούς ώστε να παράσχουν την τεχνική βοήθεια και τις συμβουλές που χρειάζονται κυρίως οι χώρες σε δεινή θέση.
Πολλές χώρες αποδέκτες βοήθειας καλωσορίζουν αναμφίβολα αυτή τη μεγάλη ποικιλία χορηγών, αφού υπέστησαν για καιρό αυστηρούς όρους για τη βοήθεια που λάμβαναν. Αλλά όταν αυτές οι χώρες αντιμετωπίζουν κραυγαλέα συστημικά προβλήματα - αυτά που ξέρουν ότι πρέπει να αντιμετωπίσουν - η χορήγηση βοήθειας που τους επιτρέπει να αναβάλουν τις μεταρρυθμίσεις δεν αποτελεί απαραίτητα πλεονέκτημα.
Η Αίγυπτος χρειάζεται την πειθαρχία καθώς και την τεχνική υποστήριξη και τις συμβουλές που το ΔΝΤ και η Παγκόσμια Τράπεζα μπορούν να προσφέρουν, και τις οποίες οι χώρες του Κόλπου δεν μπορούν. Η Αίγυπτος χρειάζεται, επίσης, περισσότερη βοήθεια από ό,τι μπορούν να παράσχουν τα διεθνή χρηματοπιστωτικά ιδρύματα και οι παραδοσιακοί διμερείς χορηγοί. Η πρόκληση είναι συνεπώς να εξασφαλιστεί ότι, τουλάχιστον, οι διάφοροι χορηγοί δεν θα υπονομεύουν ο ένας τον άλλο και ότι οι δυτικοί χορηγοί δεν θα αποχωρήσουν, νομίζοντας ότι οι ανάγκες της Αιγύπτου έχουν καλυφθεί.
* Η MARINA OTTAWAY είναι ανώτερη ερευνήτρια στο Woodrow Wilson International Center for Scholars.
All rights reserved.
Στα αγγλικά: http://www.foreignaffairs.com/articles/139543/marina-ottaway/who-will-sa...
