Το μεγάλο παιχνίδι των αξιολογητικών οίκων
Πώς οι χώρες γίνονται φερέγγυες
David James Gill και Michael John Gill
(Πηγή : http://foreignaffairs.gr)
Για τις χώρες με ανεπάρκεια ταμειακών διαθεσίμων αυτή την εποχή, η πίστωση είναι «ο βασιλιάς». Και η πιστοληπτική αξιολόγηση του κράτους, ή οι ανεξάρτητες αξιολογήσεις του ρίσκου να χρεοκοπήσει ένα κράτος, είναι συχνά χρήσιμες για να έχουν πρόσβαση σε αυτήν [την πίστωση].
Τα πιθανά πλεονεκτήματα μιας ισχυρής αξιολόγησης είναι ευρέως γνωστά: Η δυνατότητα δανεισμού περισσότερων χρημάτων, με καλύτερους όρους. Και τα μειονεκτήματα μιας κακής - λιγότερη πίστωση, υψηλότερο κόστος- είναι εξίσου γνωστά. Ωστόσο, η πορεία προς μια κορυφαία βαθμολογία είναι λιγότερο σαφής. Οι οικονομολόγοι και οι πολιτικοί επιστήμονες έχουν περάσει δεκαετίες προσπαθώντας να καταλάβουν το πώς οι κυβερνήσεις μπορούν να εξασφαλίσουν καλύτερη πιστοληπτική αξιολόγηση, κυρίως εστιάζοντας σε μια χούφτα οικονομικών δεικτών, όπως είναι το κατά κεφαλήν ΑΕΠ τής χώρας, η αύξηση του πραγματικού ΑΕΠ, η ιστορία των χρεοκοπιών, και τα παρόμοια. Οι δείκτες αυτοί, ωστόσο, μόνοι τους, είναι ελλιπείς οδηγοί. Οι «τρεις μεγάλοι» οργανισμοί αξιολόγησης πιστοληπτικής ικανότητας -Fitch Ratings, Standard & Poor 's, και Moody’s Investors Service- βασίζονται σε κάτι περισσότερο από τους ποσοτικούς παράγοντες, κι αυτός είναι ο λόγος που τα συμπεράσματά τους σχετικά με τους ίδιους αριθμούς διαφέρουν μερικές φορές.
Πράγματι, το γεγονός αυτό, σε συνδυασμό με ορισμένες πρόσφατες καταστροφικές υποβαθμίσεις, έχει οδηγήσει ορισμένους εμπειρογνώμονες, όπως ο Daniel Vernazza και ο Jonathan Portes, για να καταλήξουν στο συμπέρασμα ότι η διαδικασία αξιολόγησης είναι πολύ υποκειμενική ή κακώς μελετημένη και ότι ως αποτέλεσμα οι πολιτικοί ηγέτες θα πρέπει να απορρίψουν τους οργανισμούς αξιολόγησης πιστοληπτικής ικανότητας . Όμως, η υιοθέτηση μιας τέτοιας προσέγγισης ενέχει τον κίνδυνο να χαθεί μια πολύτιμη ευκαιρία. Η υποκειμενικότητα, στο κάτω-κάτω, είναι ένας δρόμος διπλής κατεύθυνσης, δεδομένου ότι μπορεί να λειτουργήσει προς όφελος μιας χώρας καθώς και σε βάρος της. Οι κυβερνήσεις που κατανοούν το πώς γίνονται οι αξιολογήσεις μπορούν να λάβουν μέτρα για να διατηρήσουν ή να βελτιώσουν την θέση τους˙ Εκείνες που δεν μπορούν, θα καταλήξουν πιο ευάλωτες. Και με τους νέους οργανισμούς αξιολόγησης που τώρα αναδύονται παράλληλα με την παλιά φρουρά, το να υπάρχει γνώση των κανόνων τού παιχνιδιού έχει μεγαλύτερη σημασία από ποτέ.
«ΚΑΥΤΗ» Ή ΟΧΙ
Οι επικριτές των οίκων αξιολόγησης σημειώνουν συχνά την απόφαση της Standard & Poor 's να υποβαθμίσει την πιστοληπτική ικανότητα των Ηνωμένων Πολιτειών από ΑΑΑ (την υψηλότερη) σε ΑΑ + (την δεύτερη υψηλότερη) το 2011. «Είναι δύσκολο να σκεφτεί κανείς κάποιον με λιγότερα προσόντα για να κρίνει την Αμερική από όσο οι οργανισμοί αξιολόγησης», υποστήριξε ο οικονομολόγος Paul Krugman στην εφημερίδα The New York Times, μετά την υποβάθμιση. Ο οργανισμός, είπε, «απλώς έφτιαχνε ιστορίες».
Η κίνηση πράγματι ήρθε ως έκπληξη: Ο μεγαλύτερος οργανισμός αξιολόγησης πιστοληπτικής ικανότητας στον κόσμο συμπέραινε ότι η πιο ισχυρή χώρα στον πλανήτη δεν ήταν πια, για πρώτη φορά μέσα σε 70 χρόνια, ακίνδυνη για δανειοληψία. Ωστόσο, η Fitch και η Moody’s διαφώνησαν. Εκεί που η Standard & Poor 's είδε ένα «αυξανόμενο βάρος τού δημόσιου χρέους» και «μεγαλύτερη πολιτική αβεβαιότητα», οι ομόλογοί της δεν έβλεπαν προφανώς καμία αιτία για συναγερμό. Μπορεί να είχαν δίκιο. Κατά την διάρκεια των επόμενων τριμήνων, οι αποδόσεις των αμερικανικών ομολόγων -δηλαδή, οι τόκοι που καταβάλλονται σε ομόλογα- παρέμειναν σταθεροί και όδευαν σε ιστορικά χαμηλά επίπεδα.
Αυτή η περίπτωση δεν ήταν η μοναδική, ακόμη και μεταξύ των κρατών που κατέχουν παραδοσιακά μια κορυφαία βαθμολογία. Οι μεγαλύτεροι οργανισμοί πρόσφατα διχάστηκαν για την πιστοληπτική ικανότητα της Αυστρίας, της Φινλανδίας, της Νέας Ζηλανδίας, και του Ηνωμένου Βασιλείου. Ποιοτικές κρίσεις, είτε από την πολιτική αβεβαιότητα είτε την φαινομενική προθυμία μιας χώρας να πληρώσει, συχνά βοηθούν να εξηγηθούν τέτοιες μεταβολές. Μπορούν επίσης να διχάσουν τα στελέχη και τους αναλυτές στους ίδιους τους φορείς, κατά την διάρκεια των μυστικοπαθών συνεδριάσεων των αξιολογητικών επιτροπών τους. Όπως μας είπε ο Ντέιβιντ Λέβι, ένας πρώην διευθύνων σύμβουλος της Moody, «Φανταστείτε μια μεγάλη ομάδα ανθρώπων να αντιπαρατίθεται σθεναρά μεταξύ τους. Θα μπορούσε μερικές φορές να φθάσει σε αυτό. Αυτές ήταν πολύ συναρπαστικές συναντήσεις και συχνά υπήρχαν σημαντικές διαφωνίες. Σε κάθε περίπτωση, η τελική απόφαση ελήφθη κατά πλειοψηφία».
Γνωρίζοντας αυτό, ανώτατοι κυβερνητικοί αξιωματούχοι συχνά εργάζονται επιθετικά για να αποτρέψουν υποβαθμίσεις. Ο Αμερικανός υπουργός Οικονομικών Timothy Geithner, για παράδειγμα, φέρεται να προσπάθησε να πείσει το 2011 την Standard & Poor’s ότι η Ουάσιγκτον ήταν ένας δανειολήπτης ΑΑΑ, μετά από μια σκληρή πολιτική μάχη στο Κογκρέσο σχετικά με τα θεσμοθετημένα όρια δανεισμού. Ο Geithner εμφανίστηκε στην τηλεόραση για να τονίσει την εμπιστοσύνη του στην αμερικανική οικονομία λίγους μήνες πριν την υποβάθμιση. Ο υπουργός Οικονομικών, μετά την υποβάθμιση, φέρεται επίσης να προειδοποίησε την Standard & Poor’s ότι είχε κάνει λάθος στην ανάλυσή της. Αλλά οι εκκλήσεις τού Geithner αποδείχθηκαν ανεπιτυχείς.
Τέτοιες προσπάθειες έχουν αποτύχει, σε μεγάλο βαθμό επειδή δεν μοχλεύουν το μεγαλύτερο πλεονέκτημα της κυβέρνησης, το οποίο συνήθως βρίσκεται σε χαμηλότερα επίπεδα: Στον έλεγχο της ροής των πληροφοριών. Στο τέλος τής ημέρας, οι οργανισμοί αξιολόγησης βασίζονται σε μεγάλο βαθμό σε ανεπεξέργαστα δεδομένα από τα κράτη που αξιολογούν. Και αυτά που οι κυβερνήσεις επιλέγουν να μοιραστούν -καθώς και το πώς τα παρουσιάζουν- μπορεί να κάνει μια κρίσιμη διαφορά.
ΦΥΛΑΞΗ ΔΕΔΟΜΕΝΩΝ
Όσο περίεργο κι αν φαίνεται, οι οργανισμοί αξιολόγησης πάντα εξαρτώνται σε μεγάλο βαθμό στις πληροφορίες που είναι δημόσιες και σε όσες είναι πρόθυμες να μοιραστούν οι κυβερνήσεις. Πάρτε το Ηνωμένο Βασίλειο, για παράδειγμα. Το 1976, η βρετανική κυβέρνηση είχε τόσα οικονομικά προβλήματα που ζήτησε οικονομική βοήθεια από το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο, και το 1978, αποφάσισε να εκδώσει ομόλογα στην Νέα Υόρκη. Πριν από την έκδοση, όπως δείχνουν τα αρχεία, το Λονδίνο αποφάσισε να αρχίσει διαπραγματεύσεις με τους οίκους αξιολόγησης, οι οποίοι δεν είχαν αξιολογήσει την πιστοληπτική ικανότητα του Λονδίνου επί δεκαετίες. Παρά το γεγονός ότι το Ηνωμένο Βασίλειο δεν χρειάζεται βαθμολογία για την πρόσβασή του στην αγορά των ΗΠΑ, οι Βρετανοί αξιωματούχοι πίστευαν ότι μια ισχυρή υποστήριξη από τους οργανισμούς θα οικοδομούσε την εμπιστοσύνη των επενδυτών και θα μπορούσε να μειώσει σημαντικά το κόστος τού δανεισμού.
Από την αρχή, το Λονδίνο ήταν αποφασισμένο να ελέγχει αυστηρά την ροή των πληροφοριών προς τους οργανισμούς αξιολόγησης πιστοληπτικής ικανότητας. Για τον σκοπό αυτό, η Τράπεζα της Αγγλίας και το βρετανικό Υπουργείο Οικονομικών, σε συνεργασία με την αμερικανική επενδυτική τράπεζα Morgan Stanley, παρήγαγαν ένα έγγραφο που θεωρητικά παρείχε στους οργανισμούς μια ολοκληρωμένη και ευρεία επισκόπηση της βρετανικής εθνικής οικονομίας. Παρά το γεγονός ότι χρησιμοποιούσαν ακριβή στοιχεία, οι αξιωματούχοι τόνισαν τα ισχυρά σημεία τού Ηνωμένου Βασιλείου, υπογραμμίζοντας την δέσμευσή του στην αύξηση των εσόδων, την μείωση του πληθωρισμού, και τα κέρδη από τα προσφάτως ανακαλυφθέντα αποθέματα πετρελαίου στην Βόρεια Θάλασσα. Και υποβάθμισαν τις αμφιβολίες σχετικά με την οικονομία. Οι εντάσεις με τις συνδικαλιστικές οργανώσεις -οι οποίες τελικά κορυφώθηκαν στον λεγόμενο «χειμώνα τής δυσαρέσκειας»- εμφανίστηκαν μόνο εν συντομία, όπως έγινε και για κάποιες υποχρεώσεις, όπως οι λεπτομέρειες γύρω από την μη πληρωμή από την κυβέρνηση χρεών που δημιουργήθηκαν κατά την διάρκεια του Α’ Παγκοσμίου Πολέμου και οφείλονται στις Ηνωμένες Πολιτείες.
Μέχρι το τέλος τής διαδικασίας, οι Βρετανοί αξιωματούχοι πίστευαν ότι είχαν παράσχει τις περισσότερες από τις πληροφορίες που χρησιμοποιούν οι οργανισμοί. Όπως δείχνουν πρόσφατα δημοσιοποιηθέντα έγγραφα της βρετανικής κυβέρνησης, οι αξιωματούχοι έκαναν μια συντονισμένη προσπάθεια για να πουν την ιστορία όσο καλύτερα μπορούσαν –για να περιορίσουν αναφορές στο χρέος χωρίς να διακινδυνεύσουν νομική δράση σχετικά με την «παρεμπόδιση ουσιωδών πληροφοριών».
Η βρετανική κυβέρνηση, επίσης, εργάστηκε για να διαχειριστεί τις εντυπώσεις μέσα από μια σειρά επισκέψεων από τους οίκους αξιολόγησης, κατά τις οποίες κυβερνητικοί αξιωματούχοι έκαναν παρουσιάσεις και πραγματοποίησαν κατά μόνας συναντήσεις. Όπως το έθεσε ένα εσωτερικό έγγραφο, «Η εντύπωση της εμπιστοσύνης, ο επαγγελματισμός και η προσωπική δέσμευση. . . δεν μπορούν να βοηθήσουν, αλλά έχουν σημαντικές επιπτώσεις. . . σκοπός [τού οργανισμού αξιολόγησης] σε αυτές τις συναντήσεις είναι να καθορίσει τι να πιστέψει». Οι Βρετανοί αξιωματούχοι πιστεύουν ότι τέτοιες προσπάθειες είναι ζωτικής σημασίας˙ Η γραπτή έκθεση που παρήχθη από τους αναλυτές κάθε οργανισμού αξιολόγησης πιστοληπτικής ικανότητας που επισκέπτοντο την χώρα, χρησίμευσε ως βάση για τις συζητήσεις κατά τις συνεδριάσεις τής επιτροπής αξιολόγησης στην Νέα Υόρκη.
Η Moody’s απάντησε γρήγορα με μια αξιολόγηση ΑΑΑ, αλλά υπήρξε κάποια καθυστέρηση στην εξασφάλιση μιας τελικής απόφασης από την Standard & Poor 's, η οποία εξέδωσε την ίδια απόφαση, αλλά σημείωνε ότι το Ηνωμένο Βασίλειο δεν ήταν μια «ανοικτή και ξεκάθαρη περίπτωση» για μια κορυφαία βαθμολογία. Εάν το Ηνωμένο Βασίλειο δεν ήταν «ανοικτή και ξεκάθαρη» υπόθεση, τότε οι βρετανικές προσπάθειες να ενημερώσουν και να επηρεάσουν τους αναλυτές αξιολογήσεων πιστοληπτικής ικανότητας κατά την διάρκεια της διαδικασίας επανεξέτασης ίσως κάλλιστα να έκανε την διαφορά.
Ο ΔΡΟΜΟΣ ΤΟΥ ΜΕΛΛΟΝΤΟΣ
Παρά τις σχεδόν τέσσερις δεκαετίες που έχουν περάσει από την πρώτη σύγχρονη πιστοληπτική αξιολόγηση του Ηνωμένου Βασιλείου, οι οργανισμοί λειτουργούν με παρόμοιο τρόπο σήμερα. Σίγουρα, η βιομηχανία έχει γίνει πιο επαγγελματική και καθοδηγούμενη από τα δεδομένα, και οι ανταλλαγές μεταξύ των κυβερνήσεων και των αναλυτών αξιολόγησης συμβαίνουν σε πιο συχνή βάση. Ωστόσο, οι οργανισμοί πρέπει ακόμα να κάνουν υποκειμενικές κρίσεις. Αναφορές το 2004 ότι η Ελλάδα είχε συγκαλύψει τα επίπεδα του ελλείμματός της για να εξασφαλίσει την είσοδό της στην ευρωζώνη ήρθαν ως έκπληξη για όλους τούς μεγάλους οίκους αξιολόγησης. Αλλά οι αντιδράσεις τους τελικά ποίκιλαν. Η Standard & Poor’s υποβάθμισε την αξιολόγηση της Ελλάδας, αλλά η Moody’s διατήρησε ανέπαφη την βαθμολογία τής πιστοληπτικής της ικανότητας.
Για να γίνουν τα πράγματα πιο περίπλοκα, ορισμένα κράτη έχουν δημιουργήσει, ή βρίσκονται στην διαδικασία της δημιουργίας, των δικών τους διεθνών οίκων αξιολόγησης, καθένας από τους οποίους θα χρησιμοποιεί πιθανώς διαφορετικές ποιοτικές παραδοχές σχετικά με το τι συνιστά την πιστοληπτική ικανότητα. Για παράδειγμα, η Ρωσία και η Κίνα λειτουργούν ήδη τους δικούς τους οργανισμούς αξιολόγησης, αλλά τώρα σχεδιάζουν να ενώσουν τις δυνάμεις τους. Η προτεινόμενη οργάνωση θα αξιολογήσει αρχικά τα ρωσο-κινεζικά επενδυτικά σχέδια, αλλά ο Ρώσος υπουργός Οικονομικών Anton Siluanov εξέφρασε την ελπίδα ότι ο οργανισμός θα «ανέβει σε ένα επίπεδο όπου οι απόψεις του θα προσελκύσουν άλλες χώρες». Η ομάδα των χωρών BRICS -Βραζιλία, Ρωσία, Ινδία, Κίνα και Νότια Αφρική- έχει επίσης μελετήσει την δημιουργία δικού της οργανισμού αξιολόγησης. Και ορισμένοι παρατηρητές πιστεύουν ότι ο σχεδιαζόμενος ρωσο-κινεζικός οργανισμός αξιολόγησης θα μπορούσε να διευρυνθεί ως ένα μεγαλύτερο σχέδιο των BRICS.
Οι εξελίξεις αυτές υποδηλώνουν μια πιθανή στροφή μακριά από τους τρεις μεγάλους, η οποία θα μπορούσε να επιφέρει μεγάλες αλλαγές. Ο Siluanov δήλωσε ότι η Μόσχα και το Πεκίνο θα ήθελαν οι αξιολογήσεις των οργανισμών τους να είναι απολιτικές. Αυτό το αποτέλεσμα είναι μάλλον απίθανο˙ Εκτός κι αν οι αναλυτές υιοθετήσουν μια μηχανιστική προσέγγιση που θα βασίζεται σε ποσοτικούς και μόνο παράγοντες, τα ποιοτικά στοιχεία θα συνεχίσουν να επηρεάζουν την διαδικασία αξιολόγησης. Η Dagong Global, ο κινεζικός οργανισμός αξιολόγησης πιστοληπτικής ικανότητας, κατατάσσει ήδη ορισμένες χώρες με διαφορετικό τρόπο από τους τρεις μεγάλους. Το 2013, υποβάθμισε τις Ηνωμένες Πολιτείες σε Α-, πέντε βαθμίδες κάτω από την ήδη αμφιλεγόμενη αξιολόγηση για ξένο συνάλλαγμα AA + της Standard & Poor’s. Νωρίτερα φέτος, η Dagong Global έδωσε στην Ρωσία βαθμολογία Α, θεωρώντας την έτσι πιο φερέγγυα από τις Ηνωμένες Πολιτείες.
Οι κρατικοί δανειολήπτες δεν χρειάζεται για λίγο ακόμα να ανησυχούν για αυτούς τους ξένους ανταγωνιστές. Οι τρεις μεγαλύτεροι οργανισμοί αξιολόγησης ακμάζουν, με τα έσοδά τους το 2013 να ξεπερνούν τα προ της κρίσης επίπεδα. Η υποβάθμιση των Ηνωμένων Πολιτειών από την Dagong είχε μικρή επίδραση στις διεθνείς επενδύσεις. Στο όχι και τόσο μακρινό μέλλον, ωστόσο, τα κράτη που θέλουν να δανειστούν από το εξωτερικό μπορεί να χρειαστεί να παλέψουν με νέα κριτήρια αξιολόγησης. Αυτό θα μπορούσε σίγουρα να δημιουργήσει προβλήματα˙ Για παράδειγμα, κρίσιμες αποφάσεις σχετικά με την προθυμία μιας χώρας να αποπληρώσει [το χρέος της], θα μπορούσαν να γίνουν αμφιλεγόμενες και πολιτικές. Αλλά, αν τουλάχιστον ορισμένες κυβερνήσεις προσπαθήσουν να οικοδομήσουν αξιόπιστους οίκους αξιολόγησης, μπορεί να υπάρξουν και νέες ευκαιρίες -και ακόμη περισσότεροι λόγοι για τις κυβερνήσεις να επιταχύνουν το βήμα τους.
* Ο DAVID JAMES GILL είναι επίκουρος καθηγητής στο Πανεπιστήμιο του Nottingham και ο συγγραφέας του βιβλίου με τίτλο Britain and the Bomb.
Ο MICHAEL JOHN GILL είναι επίκουρος καθηγητής στο Πανεπιστήμιο του Bath.
Copyright © 2002-2014 by the Council on Foreign Relations, Inc.
All rights reserved.
Στα αγγλικά: http://www.foreignaffairs.com/articles/142804/david-james-gill-and-micha...
