Δύο αιώνες μνημόνια για την Ελλάδα
ΓΙΑΝΝΗΣ ΠΑΛΑΙΟΛΟΓΟΣ
(Πηγή : http://www.kathimerini.gr)
Εύγλωττες ομοιότητες μεταξύ της τρέχουσας ελληνικής κρίσης και των προηγούμενων τριών επεισοδίων κρατικής χρεοκοπίας στη νεότερη ιστορία της Ελλάδας αποκαλύπτει νέα επιστημονική εργασία των Κάρμεν Ράινχαρτ (Harvard) και Κρίστοφ Τρεμπές (Πανεπιστήμιο του Μονάχου), που παρουσιάστηκε στα μέσα Σεπτεμβρίου σε συνέδριο του ινστιτούτου Brookings στις Ηνωμένες Πολιτείες.
Σύμφωνα με την ανάλυση των δύο οικονομολόγων, η τρέχουσα κρίση, όπως και όλες οι προηγούμενες, είναι στην ουσία τους κρίσεις εξωτερικού δανεισμού (όχι απλά δημοσιονομικού εκτροχιασμού). Είναι κοινό χαρακτηριστικό των τεσσάρων χρεοκοπιών του νεοελληνικού κράτους (1829, 1893, 1932, 2012), σύμφωνα με την εργασία με τίτλο «The Pitfalls of External Dependence: Greece 1829-2015», ότι συνέβησαν μετά από περιόδους διογκούμενης εξάρτησης του ελληνικού Δημοσίου από ξένα κεφάλαια. Ο υπερδανεισμός της Ελλάδας οδήγησε στη συνέχεια σε απώλεια εμπιστοσύνης των ιδιωτών δανειστών και σε ενεργοποίηση ξένων κυβερνήσεων, προς διάσωση των ιδιωτών μέσω της διάσωσης της Ελλάδας.
Η ενεργοποίηση αυτή σε κάθε περίπτωση συνοδεύτηκε από έντονη παρέμβαση των επίσημων πιστωτών στην οικονομική πολιτική της Ελλάδας. Σε καθεμία από τις περιπτώσεις, η χώρα παρέμεινε για πολλά χρόνια αποκλεισμένη από τις αγορές (η συντομότερη περίοδος ήταν εννέα χρόνια, από το 1893 ώς το 1902). Τα διδάγματα των προηγούμενων εμπειριών οδηγούν τους δύο καθηγητές στο συμπέρασμα ότι η οριστική λύση της ελληνικής κρίσης θα επέλθει μόνο με «κούρεμα» του ελληνικού χρέους.
Οπως αναγνωρίζουν, η ανάλυσή τους πηγαίνει ενάντια στο ρεύμα των προτροπών να διαρραγεί ο «μοιραίος εναγκαλισμός» μεταξύ κυβερνήσεων και εγχώριων τραπεζών. Επ’ αυτού, σημειώνουν: «Τα χαρτοφυλάκια των τραπεζών ήταν σχεδόν αποκλειστικά εγχώρια μεταξύ του 1945-1980, την περίοδο στην ιστορία με το μικρότερο αριθμό τραπεζικών κρίσεων και κρίσεων χρέους [...] Επίσης, η περίοδος μέγιστης ευημερίας και χρηματοπιστωτικής σταθερότητας που γνώρισε η Ελλάδα, μεταξύ της δεκαετίας του ’50 και το 2000, ήταν μία περίοδος με ισχυρή εγχώρια προκατάληψη [στις τοποθετήσεις των τραπεζών] και ένα συγκριτικά χαμηλό επίπεδο εξωτερικού χρέους».
Μία σημαντική λεπτομέρεια της ανάλυσης αφορά τον ορισμό του εξωτερικού χρέους. Οπως αναφέρουν οι Ράινχαρτ και Τρεμπές, παλαιότερα η έννοια του εξωτερικού χρέους περιοριζόταν σε περιπτώσεις χρεών που εκδίδονται υπό ξένη νομοθεσία, σε ξένο νόμισμα και με ξένους κατόχους. Στην περίπτωση της Ελλάδας, «αυτό που είναι εγχώριο όσον αφορά το νόμισμα ή τη νομοθεσία που το διέπει, μπορεί να μην είναι εγχώριο αν εξετάσουμε ποιος διακρατεί το χρέος».
Σε περιπτώσεις υπέρογκων εξωτερικών οφειλών, οι δυνατότητες μιας κυβέρνησης να πιέσει για ταχεία αναδιάρθρωση είναι σαφώς περιορισμένες, όπως υπενθυμίζει η μελέτη. Το υπερχρεωμένο κράτος δεν διαθέτει ρυθμιστική επιρροή επί των κατόχων εξωτερικού χρέους και δεν μπορεί να διαβρώσει την πραγματική αξία των οφειλών μέσω πληθωρισμού. Επιπλέον, οι κάτοχοι εξωτερικού χρέους, εν αντιθέσει με εγχώριους ομολογιούχους, δεν νιώθουν εξίσου επιτακτικά την ανάγκη εξεύρεσης λύσης: όπως παρατηρούν οι συγγραφείς, τόσο στην περίπτωση της Λατινικής Αμερικής τη δεκαετία του 1980 όσο και σε αυτή της Ελλάδας, ενώ οι χρεοκοπημένες χώρες βυθίζονταν στην ύφεση, οι οικονομίες των βασικών πιστωτών (οι ΗΠΑ τότε, η Γερμανία σήμερα) αναπτύσσονταν δυναμικά.
Τα αίτια της εξάρτησης
Η μελέτη αναδεικνύει ορισμένα στοιχεία που φιλοτεχνούν το πορτρέτο μιας ανεπτυγμένης οικονομίας διαφορετικής από τις άλλες. Μεταξύ του 1946-2014, σημειώνουν, το ισοζύγιο τρεχουσών συναλλαγών ήταν αρνητικό στο 93% των ετών στην Ελλάδα, έναντι μέσου όρου 19 άλλων ανεπτυγμένων κρατών μόλις 56%. Μέρος της εξήγησης είναι ότι η εγχώρια αποταμίευση, καθ’ όλη αυτή την περίοδο, παρέμενε συγκριτικά χαμηλή. Οπως αναφέρουν οι συγγραφείς, είναι γνωστό, αν και «δύσκολο να ποσοτικοποιηθεί», ότι το διαχρονικό αυτό έλλειμμα αποταμίευσης «οφείλεται στο ότι μεγάλο μέρος του πλούτου των Ελλήνων βρίσκεται στο εξωτερικό». Πρόκειται για μία «περισσότερο ή λιγότερο χρόνια μορφή φυγής κεφαλαίων», όπως παρατηρούν, που ενισχύεται σε περιόδους κρίσης αλλά υφίσταται και στις καλές εποχές, όπως συμβαίνει σε πολλές αναδυόμενες οικονομίες στη Λατινική Αμερική και αλλού.
Ενας άλλος λόγος για τα περίπου μόνιμα ελλείμματα τρεχουσών συναλλαγών, όπως αναφέρουν, συνδέεται με τις επί σειρά ετών μεταβιβάσεις σημαντικών πόρων προς την Ελλάδα, με κυριότερα επεισόδια το σχέδιο Μάρσαλ και τους κοινοτικούς πόρους της Ε.Ε.
Αλλά και στην έκρηξη εξωτερικού δανεισμού κατά τα χρόνια της αθωότητας της Ευρωζώνης, η Ελλάδα ήταν πρωτοπόρος. Το ποσοστό των ομολόγων του ελληνικού Δημοσίου στα χέρια εγχώριων επενδυτών μειώθηκε από 75% του συνόλου το 1998 σε περίπου 30% δέκα χρόνια αργότερα, στις παραμονές της κρίσης. Οπως σημειώνεται στη μελέτη, η εξάρτηση από ξένα κεφάλαια αυξήθηκε κατά την περίοδο αυτή και σε άλλες χώρες της ευρωπαϊκής περιφέρειας (Ιταλία, Ισπανία, Πορτογαλία), αλλά όχι στον ίδιο βαθμό όπως στην Ελλάδα.
Από τα δάνεια της επανάστασης ώς το Grexit του ’32
Σύμφωνα με την ιστορική αφήγηση των δύο οικονομολόγων, η πρώτη περίοδος υπερχρέωσης ξεκινά με τα δάνεια του 1824-5, που συνήφθησαν στο Λονδίνο με σκοπό τη χρηματοδότηση του εθνοαπελευθερωτικού αγώνα. Τα δάνεια αυτά είχαν ως αποτέλεσμα η Ελλάδα να φορτωθεί χρέη που το 1833 έφταναν το 120% του ΑΕΠ, καθώς οι όροι ήταν δυσβάσταχτοι για τους Ελληνες. Η στάση πληρωμών, επί 1,3 εκατ. στερλινών που δόθηκαν στην Ελλάδα (από τα 2,8 εκατ. που είχαν συμφωνηθεί), δεν άργησε να έρθει: συνέβη το 1826, υπό το βάρος των διαρκώς διογκούμενων στρατιωτικών δαπανών. Το αναδυόμενο έθνος-κράτος, με άλλα λόγια, είχε προλάβει να υπερδανειστεί και να χρεοκοπήσει πριν καν αποκτήσει την ανεξαρτησία του. Το 1833, με την ενθρόνιση του Οθωνα, οι τρεις μεγάλες δυνάμεις (Αγγλία, Γαλλία, Ρωσία) καταλήγουν σε συμφωνία στο πρώτο ελληνικό μνημόνιο: Εγγυώνται δάνειο 60 εκατ. γαλλικών φράγκων (2,4 εκατ. στερλινών) από ιδιώτες επενδυτές, εξασφαλίζοντας ως ενέχυρο το σύνολο των εσόδων του ελληνικού κράτους! Η αυστηρή λιτότητα που επέβαλε ο Οθωνας στις αρχές της δεκαετίας του 1840, μετά τις εξωτερικές πιέσεις (ώς και στρατιωτικές απειλές από τη Βρετανία) για εξυπηρέτηση των δανείων διάσωσης, έπαιξε καταλυτικό ρόλο στο κίνημα της 3ης Σεπτεμβρίου. Ο Κώστας Κωστής, καθηγητής Οικονομικής και Κοινωνικής Ιστορίας στο ΕΚΠΑ, μιλώντας στην «Κ», αναφέρει ότι οι περικοπές του Οθωνα τα χρόνια εκείνα «συμπεριέλαβαν τους 3.500 Βαυαρούς στρατιώτες, στους οποίους πλήρωνε μισθούς εκστρατείας, που αποτελούσαν τη φρουρά προστασίας του». Η αποχώρησή τους άνοιξε τον δρόμο για την εξέγερση κατά του βασιλιά.
Η Ελλάδα τελικά απέκτησε πρόσβαση στις κεφαλαιαγορές το 1879, πάνω από μισό αιώνα αργότερα, μετά συμφωνία για «κούρεμα» των αρχικών δανείων, ύστερα από πολυετείς διαπραγματεύσεις σχετικά με τους τόκους υπερημερίας, που είχαν φτάσει να είναι πολλαπλάσιοι του αρχικού ποσού.
Η χρονιά αυτή σήμανε το έναυσμα μιας νέας περιόδου φρενήρους υπερδανεισμού. Η Ελλάδα, αναφέρουν οι Ράινχαρτ και Τρεμπές, πρόλαβε σε λίγα χρόνια να δανειστεί πάνω από το 100% του ΑΕΠ της ― εν μέρει για να εξυπηρετήσει πληρωμές που προέκυψαν από τη συμφωνία του 1878. Στις αρχές της δεκαετίας του 1890, τα ελλείμματα του προϋπολογισμού, η διεθνής κρίση και η κατάρρευση των εξαγωγών σταφίδας λόγω προστατευτικών δασμών που επέβαλαν η Γαλλία, η Γερμανία και η Ρωσία, οδήγησαν σε απώλεια εμπιστοσύνης των αγορών. Η ισοτιμία της δραχμής υπέστη απότομη διολίσθηση και το εξωτερικό χρέος κατέστη μη εξυπηρετήσιμο, οδηγώντας στη χρεοκοπία του 1893.
Η Ελλάδα παρέμεινε τότε σε καθεστώς χρεοκοπίας για πέντε χρόνια. Μετά την καταστροφική ήττα από την Οθωμανική Τουρκία στον πόλεμο του 1897, οι ξένες δυνάμεις (Γαλλία, Βρετανία, Ρωσία, Γερμανία, Ιταλία και Αυστροουγγαρία) μεσολάβησαν και επέβαλαν μία επώδυνη για τη χώρα συμφωνία. Βάσει των όρων της, δεν θα γινόταν «κούρεμα» ονομαστικής αξίας, ενώ τέθηκαν πάλι σε ισχύ απαιτήσεις των τριών πρώτων από το δάνειο του 1833, τις οποίες η Ελλάδα συνέχισε να εξυπηρετεί ώς τη στάση πληρωμών του 1932.
Επιτροπεία
To μνημόνιο του 1898 συνοδευόταν από δάνειο με τις ίδιες εγγυήτριες δυνάμεις (Γαλλία, Βρετανία, Ρωσία), το οποίο θα χρησιμοποιούσε η Αθήνα για να πληρώσει πολεμικές επανορθώσεις στην Τουρκία και για να εξυπηρετήσει τα αναδιαρθρωμένα δάνεια προς τους ιδιώτες πιστωτές της. Το δάνειο ήταν αξίας 6 εκατ. στερλινών, ισοδύναμο με το 26,8% του ελληνικού ΑΕΠ το έτος εκείνο και ως μέρος της συμφωνίας, επιβλήθηκε στην Ελλάδα η επιτροπεία της Διεθνούς Οικονομικής Επιτροπής, που είχε σχεδόν απόλυτο έλεγχο επί της δημοσιονομικής πολιτικής. Οι βασικοί θιασώτες της ιδέας αυτής ήταν οι Γερμανοί. Οι συγγραφείς αποδίδουν το γεγονός στο ότι κατάγονταν από εκεί πολλοί από τους ξένους ομολογιούχους. Ο Κώστας Κωστής δίνει μεγαλύτερη έμφαση στην προσπάθεια του Βερολίνου να κερδίσει την εύνοια των Οθωμανών, τηρώντας σκληρή γραμμή απέναντι στην Ελλάδα.
Η χρεοκοπία του 1932 συνδέεται ευθέως με τη Μεγάλη Υφεση που ξέσπασε το 1929 στις ΗΠΑ και επεκτάθηκε στην παγκόσμια οικονομία. Μετά μία τριετία μειούμενων κρατικών εσόδων, σημαντικής αύξησης του πληθωρισμού, συνεχούς συρρίκνωσης των εξαγωγών και απώλειας συναλλαγματικών αποθεμάτων, τον Απρίλιο της χρονιάς εκείνης η Ελλάδα αποχώρησε από τον κανόνα του χρυσού (το Grexit των ημερών εκείνων), η δραχμή υποτιμήθηκε κατά 50% και, αυτομάτως, το βάρος του εξωτερικού χρέους της χώρας διπλασιάσθηκε. Η έξοδος από τον κανόνα του χρυσού συνοδεύθηκε από στάση πληρωμών στο εξωτερικό χρέος.
Η Ελλάδα, ωστόσο, ήταν αποκλεισμένη από τις αγορές και πριν από το Κραχ του ’29. Είχε εξέλθει από μία δεκαετία πολέμων (1912-1922) βαθιά χρεωμένη, με το επιπρόσθετο βάρος απορρόφησης των προσφύγων της Μικρασιατικής Καταστροφής.
Στα δάνεια που έλαβε κατά τη διάρκεια του Α΄ Παγκοσμίου Πολέμου ήλθαν να προστεθούν αυτά υπό την αιγίδα της Κοινωνίας των Εθνών για τη διαχείριση του προσφυγικού ρεύματος (1923, 1928), που συνοδεύθηκαν κι αυτά από προγράμματα προσαρμογής. Την ίδια περίοδο, και ώς την εισβολή των Ναζί το 1941, συνέχισε η Διεθνής Οικονομική Επιτροπή να ασκεί ασφυκτικό έλεγχο στη δημοσιονομική πολιτική της χώρας. Επειτα από προσωρινές συμφωνίες με τους πιστωτές, την Κατοχή, τον Εμφύλιο, οι διαπραγματεύσεις σχετικά με τη χρεοκοπία του 1932 ολοκληρώθηκαν το 1964. Η Ελλάδα επέστρεψε στις αγορές ένα χρόνο νωρίτερα.
Η πιο «αμαρτωλή» χρεοκοπία
Δύο είναι τα πιο ενδιαφέροντα ζητήματα που προκύπτουν από την ιστορική μελέτη των Ράινχαρτ και Τρεμπές: το πρώτο αφορά τη φύση της τρέχουσας ελληνικής κρίσης και τις προϋποθέσεις ώστε στο μέλλον να μη βρεθεί η Ελλάδα σε αντίστοιχα δεινή θέση. Το δεύτερο αγγίζει τον πυρήνα της εγχώριας συζήτησης μεταξύ όσων επιρρίπτουν στην αφροσύνη των ελληνικών κυβερνήσεων τη βασική ευθύνη για την κατάρρευση του 2009-10 και όσων επιμένουν ότι φταίνε οι διεθνείς τράπεζες και οι επίσημοι πιστωτές της Ελλάδας.
Oσον αφορά το πρώτο, η μελέτη που παρουσιάστηκε στο Brookings ακολουθεί τη γραμμή που χάραξαν οικονομολόγοι όπως ο Ντάνιελ Γκρος και ο Χανς-Βέρνερ Ζιν, σχετικά με την εξάρτηση της Ελλάδας από ξένα κεφάλαια ως πρωταρχική αιτία για τη δημοσιονομική κατάρρευση της χώρας. Ωστόσο, προκύπτει το ερώτημα: αν, για να αποφύγει τον υπέρμετρο δανεισμό από το εξωτερικό, πρέπει η Ελλάδα να βασιστεί σε εγχώριους πόρους, δεν ενισχύεται με αυτόν τον τρόπο η μοιραία σχέση μεταξύ κράτους και τραπεζών, που έχει τόσο συμβάλλει στη διαιώνιση της ευρωπαϊκής κρίσης;
«Η μόνη εναλλακτική όντως είναι η εγχώρια αποταμίευση» δηλώνει στην «Κ» ο Γκρος. «Η αποταμίευση αυτή ωστόσο δεν είναι αναγκαίο να έχει ως διαμεσολαβητή τις τράπεζες. Θα μπορούσε να προέρχεται από τις επιχειρήσεις, ή ακόμα και από τα πλεονάσματα του προϋπολογισμού». Oπως εξηγεί ο διευθυντής του Centre of European Policy Studies, «αν η Ελλάδα δεν αυξήσει τον δείκτη αποταμίευσής της πάνω από το 20% του ΑΕΠ [σ.σ. έχει 30 χρόνια να συμβεί αυτό], δεν θα μπορέσει ποτέ να αναπτυχθεί με βιώσιμο τρόπο. Οι τράπεζες λειτουργούν με μόχλευση, άρα μεγεθύνουν τόσο την ισχύ όσο και την αδυναμία. Αλλά οι τράπεζες δεν ευθύνονται για το “προπατορικό αμάρτημα”, που στην περίπτωση της Ελλάδας, πολύ πριν από την έλευση του ευρώ, είναι η ανεπαρκής αποταμίευση».
Ο Γκίκας Χαρδούβελης, καθηγητής Οικονομικών στο Πανεπιστήμιο Πειραιώς και τέως υπουργός Οικονομικών, αναφέρει ότι ο χαμηλός αυτός δείκτης αποταμίευσης τις τελευταίες δεκαετίες «αντανακλά την έξαρση της κατανάλωσης, που σε πολύ μεγάλο βαθμό αφορούσε ξένα αγαθά. Για τη χρηματοδότηση αυτής της κατανάλωσης απαιτούνταν ροές από το εξωτερικό, οδηγώντας στα μεγάλα ελλείμματα τρεχουσών συναλλαγών που κατέγραφε προ κρίσης η χώρα».
Ο επιμερισμός των ευθυνών
Η μελέτη του Brookings καταλογίζει άτεγκτη στάση στους επίσημους πιστωτές της Ελλάδας τους τελευταίους δύο αιώνες, θεωρώντας τους εν πολλοίς υπαίτιους για τη μεγάλη διάρκεια και το βαρύ κόστος των ελληνικών χρεοκοπιών. Ωστόσο, παρά τις ομοιότητες, η τρέχουσα κρίση χαρακτηρίζεται από μία σημαντική διαφορά: ο δανεισμός στις προηγούμενες περιπτώσεις ήταν σε μεγάλο βαθμό ζήτημα ανάγκης (χρηματοδότηση της επανάστασης, δημιουργία αξιόμαχων ενόπλων δυνάμεων και των υποδομών για την υποστήριξή τους, αντιμετώπιση των προσφυγικών ροών από τη Μικρά Ασία). Κατά την περίοδο 1981-2009, και ιδιαίτερα στα χρόνια της Ευρωζώνης, τα ελλείμματα χρηματοδοτούσαν κατανάλωση. «Από ελληνική σκοπιά, η σημερινή χρεοκοπία είναι η πιο “αμαρτωλή” από όλες» τονίζει ο Χαρδούβελης.
Για τον Κώστα Κωστή, το επαναλαμβανόμενο μοτίβο δεν αφορά τόσο την υπερβολικά σκληρή στάση των ξένων επίσημων πιστωτών απέναντι στον ελληνικό κράτος, όσο τη «διαχρονική αποτυχία του ελληνικού πολιτικού συστήματος, τόσο να αντιμετωπίσει έγκαιρα τα προβλήματα στην οικονομία, όσο και να τα διαχειριστεί όταν οι συνθήκες γίνονται δυσμενέστερες». Εξ ου και οι ξένοι, «όχι από ανιδιοτέλεια αλλά για να διαφυλάξουν τα δικά τους συμφέροντα», όπως εξηγεί, «επανέρχονται ως παράγοντες εκσυγχρονισμού του ελληνικού κράτους μετά τα επεισόδια χρεοκοπίας».
O καθηγητής του ΕΚΠΑ αναφέρει ως χαρακτηριστικό το παράδειγμα της ίδρυσης της Τράπεζας της Ελλάδος το 1928, υπό την πίεση των επίσημων πιστωτών της Ελλάδας (ιδιαίτερα των Βρετανών) και παρά τις εντονότατες αντιδράσεις του εγχώριου πολιτικού συστήματος. Οπως εξηγεί, η δημιουργία της Τράπεζας της Ελλάδος εντασσόταν στη στρατηγική ανάκτησης της οικονομικής ισχύος των Βρετανών, με τη διασύνδεση της δραχμής με τη στερλίνα στο πλαίσιο του χρυσού κανόνα και με την κεντρική τράπεζα ως μέσο διασφάλισης της νομισματικής σταθερότητας. Για τους εγχώριους πολιτικούς, ωστόσο, που είχαν συνηθίσει να χρησιμοποιούν τα ταμειακά διαθέσιμα του κράτους για να χορηγούν δάνεια μέσω της Εθνικής, η ιδέα μιας κεντρικής τράπεζας ήταν εξόχως προβληματική.
