Δευτέρα, 18 Ιουλίου 2016

Ιστορικό άρθρο για το Κυπριακό στο Συμβούλιο Ασφαλείας και το ψήφισμα 186/1964


Το Κυπριακό στο Συμβούλιο Ασφαλείας
ΑΓΓΕΛΟΣ Μ. ΣΥΡΙΓΟΣ
(Πηγή : http://www.kathimerini.gr/)
Τον Νοέμβριο του 1963, το κυπριακό Σύνταγμα μετρούσε ήδη τρία έτη ζωής και βαρυνόταν από σοβαρές δυσλειτουργίες. Βάσει αυτής της εμπειρίας, ο πρόεδρος της Κυπριακής Δημοκρατίας, Αρχιεπίσκοπος Μακάριος, κατέθεσε συγκεκριμένες προτάσεις –γνωστές ως τα «δεκατρία σημεία»– για την αναθεώρηση του Συντάγματος.
Επτά από τα σημεία θεωρήθηκε ότι αποδυνάμωναν τη θέση των Τουρκοκυπρίων. Η Αγκυρα έσπευσε να απορρίψει τα «δεκατρία σημεία» ως «εντελώς απαράδεκτα», πριν ακόμη λάβουν θέση οι Τουρκοκύπριοι.
Λίγες ημέρες μετά, τον Δεκέμβριο του 1963, ένα ασήμαντο περιστατικό στη Λευκωσία οδήγησε σε αιματηρές συγκρούσεις μεταξύ των δύο κοινοτήτων σε όλο το νησί. Ο ταπεινωμένος από την ΕΟΚΑ βρετανικός στρατός εκλήθη να αποκαταστήσει την ηρεμία και την τάξη. Επρόκειτο για μία θριαμβική στιγμή της βρετανικής διπλωματίας. Αφού είχε δημιουργήσει τη δεκαετία του 1950 τις προϋποθέσεις των διακοινοτικών συγκρούσεων, μπορούσε –επιτέλους– να εμφανίζεται ως ένας διαμεσολαβητής που προσφέρει καλόπιστα και αποστασιοποιημένα τις υπηρεσίες του προς τα αντιμαχόμενα μέρη. Στο κέντρο της Λευκωσίας χαράχθηκε από τους Βρετανούς μία ουδέτερη ζώνη, η λεγόμενη «πράσινη γραμμή», που χώρισε την ελληνοκυπριακή από την τουρκοκυπριακή συνοικία. Παράλληλα, περίπου 25.000 Τουρκοκύπριοι, που αντιστοιχούσαν στο 25% του τουρκοκυπριακού πληθυσμού, εγκατέλειψαν τις εστίες τους και εγκαταστάθηκαν σε αμιγείς τουρκικούς θυλάκους διασκορπισμένους σε όλο το έδαφος της Κύπρου. Ο Τουρκοκύπριος αντιπρόεδρος Φαζίλ Κιουτσούκ αποχώρησε από την κυβέρνηση μαζί με τους τρεις Τουρκοκύπριους υπουργούς και σχημάτισαν μία «γενική επιτροπή» που ασκούσε εκτελεστική εξουσία στους θυλάκους. Οι Τουρκοκύπριοι βουλευτές εγκατέλειψαν τη Βουλή και δημιούργησαν ένα άτυπο τουρκοκυπριακό νομοθετικό σώμα. Τέλος, οι Τουρκοκύπριοι που εργάζονταν ως δημόσιοι υπάλληλοι αποχώρησαν από τις θέσεις τους. Με αυτές τις κινήσεις ετέθη σε εφαρμογή ένα σχέδιο που στόχευε στη δημιουργία μιας «τουρκικής δημοκρατίας εκτός των συμφωνιών της Ζυρίχης». Απώτερος στόχος ήταν ο πλήρης χωρισμός των δύο κοινοτήτων.
Πρώτα πρακτικά μέτρα της ελληνικής πλευράς
Η κυπριακή κυβέρνηση χαρακτήρισε τις κινήσεις των Τουρκοκυπρίων ανταρσία. Η αποχώρησή τους από όλα τα κυβερνητικά όργανα και τις δημόσιες θέσεις καθιστούσε αδύνατη την εφαρμογή του Συντάγματος, οι πρόνοιες του οποίου βασίζονταν στη δυαδική αρχή και προέβλεπαν συμμετοχή και των δύο κοινοτήτων στη διαχείριση των κρατικών λειτουργιών. Η ελληνοκυπριακή πλευρά προχώρησε σε μία σειρά πρακτικών μέτρων που στόχο είχαν να αποκαταστήσουν την εύρυθμη λειτουργία του κράτους. Μεταξύ άλλων αντικαταστάθηκαν οι τρεις Τουρκοκύπριοι υπουργοί, που είχαν αποχωρήσει, από τρεις Ελληνοκυπρίους, ιδρύθηκε υπουργείο Παιδείας (έως τότε οι εκπαιδευτικές αρμοδιότητες υπάγονταν αποκλειστικώς σε κάθε κοινότητα) και κατέστη υποχρεωτική η στρατολογία στην Εθνική Φρουρά.
Η νομική βάση των αλλαγών ήταν η προσφυγή στο δόγμα της ανάγκης (salus populi, suprema lex) λόγω των εξαιρετικών συνθηκών που επικράτησαν στην Κύπρο μετά το 1963, για την αντιμετώπιση των οποίων δεν υπήρχε πρόβλεψη στο Σύνταγμα. Το δόγμα της ανάγκης θεωρήθηκε ότι είναι τμήμα της κυπριακής συνταγματικής τάξεως, ισότιμο με τις άλλες συνταγματικές πρόνοιες. Τα μέτρα είχαν προσωρινό χαρακτήρα.
Θα ίσχυαν μέχρι να εξομαλυνθεί η κατάσταση και ήσαν ανάλογα προς τα προβλήματα που έπρεπε να αντιμετωπισθούν. Οι προσπάθειες της κυπριακής κυβερνήσεως να καταγγελθούν οι συνθήκες εγγυήσεως και συμμαχίας δεν τελεσφόρησαν.
Με τα μέτρα που ελήφθησαν μετά το 1963 το κράτος περνούσε αποκλειστικώς στα χέρια των Ελληνοκυπρίων, αποκτώντας καθαρά ελληνικό χαρακτήρα. Ουσιαστικά, μετά τα γεγονότα του 1963-64, η Κυπριακή Δημοκρατία μετετράπη σε ένα δεύτερο ελληνικό κράτος. Η αδιάλλακτη στάση της τουρκοκυπριακής ηγεσίας διευκόλυνε όλη αυτή τη διαδικασία. Η απόλυτη κυριαρχία της ελληνικής πλευράς σε τοπικό επίπεδο τύφλωσε σε μεγάλο βαθμό τους υπευθύνους ως προς το εύθραυστο των ισορροπιών.
Ο κίνδυνος για τη Συμμαχία
Τα συνεχιζόμενα αιματηρά επεισόδια μεταξύ των Ελλήνων και των Τούρκων του νησιού δημιουργούσαν σοβαρές ανησυχίες. Ο κυπριακός εναέριος χώρος είχε επανειλημμένως παραβιασθεί από τουρκικά αεροπλάνα και ο τουρκικός στόλος εκινείτο απειλητικά στον θαλάσσιο χώρο μεταξύ Κύπρου και Μικράς Ασίας. Επίσης, το τουρκικό απόσπασμα που ήταν εγκατεστημένο στο νησί με βάση τις συμφωνίες του 1960 (ΤΟΥΡΔΥΚ) είχε αναμειχθεί στα επεισόδια. Την άνοιξη του 1964 ήταν σαφές ότι η Τουρκία προετοιμαζόταν για εισβολή. Αμεση εμπλοκή της Τουρκίας και κατ’ επέκταση της Ελλάδος θα σήμαινε την κατάρρευση της νοτιοανατολικής πτέρυγας του ΝΑΤΟ. Ενώ η Ελλάδα παρέμεινε σταθερά προσανατολισμένη προς το ΝΑΤΟ, ο Αρχιεπίσκοπος Μακάριος αναζητούσε προστασία στο κίνημα των Αδεσμεύτων. Δεν δίστασε να προμηθευθεί οπλισμό από χώρες του Συμφώνου της Βαρσοβίας και ήταν αντίθετος με την ένταξη της Κύπρου στην Ατλαντική Συμμαχία.
Οι εξελίξεις στο νησί ήσαν ενδεικτικές των ισορροπιών γύρω από τη στρατηγική θέση της Κύπρου την περίοδο του Ψυχρού Πολέμου. Οι Βρετανοί πίεζαν να ενισχυθούν από στρατιωτικά αποσπάσματα άλλων χωρών του ΝΑΤΟ. Η παρουσία νατοϊκών στρατευμάτων θα διασφάλιζε τη θέση της Κύπρου στην ανατολική Μεσόγειο υπέρ της Δύσεως. Σε αυτό το πνεύμα είχε κινηθεί και μία αμερικανοβρετανική πρόταση (η λεγόμενη νατοϊκή λύση) τον Ιανουάριο του 1964: να αποσταλεί στην Κύπρο νατοϊκή δύναμη 10.000 ανδρών, που θα τελούσε υπό βρετανική διοίκηση. Την πρόταση αποδέχθηκαν κατ’ αρχήν οι κυβερνήσεις Ελλάδος και Τουρκίας, καθώς και οι Τουρκοκύπριοι. Η κυπριακή κυβέρνηση, όμως, ήταν εντελώς αντίθετη. Δεν είχε εμπιστοσύνη στην αντίδραση των νατοϊκών στρατευμάτων, εάν η επίσης νατοϊκή Τουρκία εισέβαλλε στο νησί. Σε περίπτωση εγκαταστάσεως νατοϊκών δυνάμεων, η Κύπρος θα έχανε την υποστήριξη των αδέσμευτων χωρών, αλλά και των χωρών του Συμφώνου της Βαρσοβίας. Τέλος, το Κυπριακό θα μετατρεπόταν σε εσωτερικό πρόβλημα του ΝΑΤΟ, όπου η Τουρκία είχε μεγαλύτερη επιρροή από την Ελλάδα. Η κυπριακή στάση επιβεβαίωσε την εντύπωση στο ΝΑΤΟ και στις ΗΠΑ ότι ο Μακάριος είχε φιλοσοβιετικές τάσεις. Αυτό του προσέδωσε τον αφοριστικό τίτλο του «Φιντέλ Κάστρο της Μεσογείου».
Το ψήφισμα 186/1964 του Σ.Α. των Ηνωμένων Εθνών
Τελικώς του θέματος επελήφθη το Συμβούλιο Ασφαλείας του ΟΗΕ με το ψήφισμα 186/1964. Στο Ψήφισμα υπήρχε ρητή αναφορά στο άρθρο 2.4 του Καταστατικού Χάρτη του ΟΗΕ, που απαγορεύει τη χρήση βίας ή την απειλή χρήσεως βίας. Η επισήμανση ότι η κατάσταση στην Κύπρο πιθανώς να απειλούσε τη διεθνή ειρήνη και ασφάλεια, είχε ως έμμεσο αποδέκτη την Αγκυρα. Παράλληλα με το ψήφισμα αποφασίσθηκε η ανάπτυξη ειρηνευτικής δυνάμεως. Τη θέση των βρετανικών στρατευμάτων ανάμεσα στις δύο κοινότητες κατέλαβαν ειρηνευτικές δυνάμεις υπό τον ΟΗΕ, η λεγόμενη UNFICYP. Το πιο σημαντικό όμως για το ψήφισμα ήταν ότι απαντούσε σε δύο ερωτήματα ως προς: α) τη νομιμοποίηση της κυπριακής κυβερνήσεως να εκπροσωπεί διεθνώς το κράτος της Κυπριακής Δημοκρατίας και να προσφεύγει σε διεθνή όργανα και β) τη συνέχιση (ή μη) της υποστάσεως της Κυπριακής Δημοκρατίας.
Επί του πρώτου ερωτήματος το Ψήφισμα 186 απεφάνθη ότι η κυβέρνηση της Κύπρου «έχει την ευθύνη για τη διατήρηση και αποκατάσταση της τάξεως και του νόμου» και ζήτησε να συγκροτηθεί ειρηνευτική δύναμη του ΟΗΕ στη νήσο «με τη συγκατάθεση της κυβερνήσεως της Κύπρου». Με τον τρόπο αυτό ο ΟΗΕ αναγνώρισε αναμφισβήτητα τη νομιμότητα της κυπριακής κυβερνήσεως. Κατ’ επέκταση το Συμβούλιο Ασφαλείας απάντησε και επί του δευτέρου ερωτήματος. Εάν είναι αποδεκτή ως νόμιμη η κυβέρνηση ενός κράτους, πολλώ δε μάλλον, το κράτος αυτό είναι επίσης νόμιμο. Η συγκατάθεση της Κυπριακής Δημοκρατίας ως κυρίαρχου κράτους για την ανάπτυξη της διεθνούς δυνάμεως στο έδαφός της ήταν απαραίτητη στο διεθνές δίκαιο.
Η διεθνής κοινότητα ακολούθησε ανάλογη στάση με το πνεύμα του ψηφίσματος. Κανένα κράτος δεν προχώρησε σε διακοπή της αναγνωρίσεως της Κυπριακής Δημοκρατίας μετά τα γεγονότα του 1963-64. Επίσης, ουδέποτε αμφισβητήθηκε η νομιμότητα της κυπριακής κυβερνήσεως να εκπροσωπεί το κράτος. Ενδεικτική επί του θέματος ήταν και η απόφαση της Τουρκίας να διατηρήσει κατά την περίοδο 1963-74 τον ίδιο πρέσβη στην Κύπρο, ο οποίος έμενε στον τουρκοκυπριακό θύλακα της Λευκωσίας. Με αυτόν τον τρόπο απέφυγε να διαπιστεύσει αντικαταστάτη του, οπότε μοιραίως θα προέκυπτε το ερώτημα, εάν θα έπρεπε να τον διαπιστεύσει στην επίσημη κυβέρνηση της Κυπριακής Δημοκρατίας ή στον τουρκοκυπριακό διοικητικό μηχανισμό.
Διαπραγματευτικό όπλο για την Κύπρο μέχρι σήμερα
Το ψήφισμα 186/1964 αποδείχθηκε για την Κυπριακή Δημοκρατία το βασικό διαπραγματευτικό της όπλο, ιδίως μετά το 1974. Στο τραπέζι των διαπραγματεύσεων βρίσκεται από τουρκικής πλευράς το σύνολο των παράνομων μεν, υπαρκτών όμως, δεδομένων που διαμορφώθηκαν το 1974. Από την άλλη μεριά, η ελληνοκυπριακή πλευρά διαπραγματεύεται τη διεθνή αναγνώρισή της και τη μοναδική εκπροσώπηση του κράτους της Κυπριακής Δημοκρατίας στη διεθνή κοινότητα. Η κατ’ εξοχήν έκφραση της διεθνούς αναγνωρίσεως είναι το ψήφισμα 186/1964.
Δεν είναι τυχαίο ότι οι Τούρκοι θεωρούν το ψήφισμα ως τη ρίζα του κακού για τη συνεχιζόμενη αναγνώριση της Κυπριακής Δημοκρατίας και της κυπριακής κυβερνήσεως. Γι’ αυτόν τον λόγο και η Τουρκία σταθερά διαμαρτύρεται κατά την εκάστοτε ανανέωση της θητείας της δυνάμεως του ΟΗΕ στο νησί, επειδή βασίζεται στην αποδοχή της από τη νόμιμη κυβέρνηση της Κύπρου.
Την ίδια περίοδο, πάντως, άρχισε να ωριμάζει στην ελληνική πλευρά η άποψη ότι ένωση της Κύπρου με την Ελλάδα δεν θα μπορούσε να γίνει χωρίς τη συγκατάθεση της Τουρκίας. Η συγκατάθεση, όμως, απαιτούσε να γίνουν κάποιες παραχωρήσεις προς την Τουρκία. Οι παραχωρήσεις επικεντρώνονταν στο επίπεδο της προστασίας των ανθρωπίνων και μειονοτικών δικαιωμάτων των Τουρκοκυπρίων και της παροχής ειδικού αυτοδιοικητικού καθεστώτος. Διέλαθε την προσοχή ότι η Τουρκία αντιλαμβανόταν με στρατηγικούς όρους το Κυπριακό. Η ενισχυμένη προστασία των δικαιωμάτων των Τουρκοκυπρίων ήταν ευπρόσδεκτη από την Αγκυρα, αλλά δεν αρκούσε. Ανέμενε εδαφικά ανταλλάγματα. Παράλληλα, σε ρητορικό επίπεδο Αθήνα και Λευκωσία αποδέχονταν ότι απαιτείτο να υπάρχει συμφωνία πριν από οποιαδήποτε κίνηση. Στην πράξη οι διαφωνίες και οι μονομερείς και ασυντόνιστες ενέργειες εξακολούθησαν.

*Ο κ. Αγγελος Μ. Συρίγος είναι επίκουρος καθηγητής Διεθνούς Δικαίου και Εξωτερικής Πολιτικής στο Πάντειο Πανεπιστήμιο.